Aménager la ville productive

L’éviction limitée des activités productives

Le retour des activités productives en centre urbain suscite un intérêt renouvelé de la part des collectivités. Mais ont-elles véritablement été évincées des villes au cours des dernières décennies ? Les dynamiques de localisation sur une période de vingt-cinq ans, à Rennes et à Bordeaux, montrent leur éloignement des centres historiques mais pas leur disparition.

Aux origines, des constructions différentes du paysage industriel

Pour appréhender la localisation des activités productives à Bordeaux et à Rennes, il est essentiel de rappeler la façon dont l’industrie s’est développée dans chacune de ces villes.

À Rennes, un développement industriel tardif

Pendant longtemps, le développement industriel de Rennes se restreint aux activités militaires, avec l’Arsenal de Rennes qui produit des munitions. Il s’étend ensuite grâce aux efforts de ce qui a été appelé le « lobby breton », dans le cadre des premières politiques d’aménagement du territoire visant à contrebalancer le centralisme parisien. Le Comité d’étude et de liaison des intérêts bretons (Celib) met ainsi l’accent sur l’importance d’assurer la transition d’une partie des activités agricoles vers l’industrie. Le Celib fait la promotion auprès des industriels des implantations que la Bretagne peut offrir et incite les communes à améliorer leurs conditions d’accueil : infrastructures, formations, incitations fiscales et financières.

C’est dans ce cadre que Citroën implante en 1953 un premier site de production dans la zone industrielle de la route de Lorient, la Barre Thomas. En 1960, l’acquisition de 150 hectares à Chartres-de-Bretagne permet ensuite à Citroën de construire de nouveaux ateliers et bureaux, et d’y installer la totalité de ses moyens de production. Le pôle industriel de la Janais, qui réunit non seulement Citroën mais aussi nombre de sous-traitants, est né. Les usines de la Janais et de la Barre Thomas comptent 14 000 salariés dans les années 1970.

En parallèle, le développement universitaire local entraîne l’essor de l’industrie électronique. La société SGS Fairchild, spécialisée dans la fabrication de transistors et de circuits intégrés, implante sa première usine française au Blosne, la ZUP du sud de Rennes, en 1966. D’autres entreprises évoluant dans le secteur de l’électronique suivent ses traces, notamment après qu’une équipe d’ingénieurs rennais a mis au point le Minitel.

Dans les années 2000, le site de la Janais, occupé par le groupe PSA-Citroën (fusion de Peugeot SA et de Citroën), s’essouffle : la suppression de certaines lignes de production entraîne le départ volontaire de 1 800 salariés. Ils sont 8 600 salariés en 2008 et 4 639 en 2015. Au Blosne, la dynamique est similaire : STMicroelectronics (fusion entre l’entreprise SGS et Thomson) licencie 429 salariés en 2004. En 2016, 120 salariés travaillent sur ce site.

Aujourd’hui, les principales industries rennaises se situent dans les secteurs de l’automobile, de l’imprimerie-reproduction, de l’agroalimentaire, de l’énergie et de la mécanique (CCI Ille-et-Vilaine, 2023). En 2021, au sein de la zone d’emploi de Rennes1, 2,8 % des établissements sont dans les secteurs de l’industrie2 et 10,2 % des entreprises de Rennes Métropole3 sont des entreprises artisanales (7 453 établissements), évoluant majoritairement dans le secteur du bâtiment (CMA, 2022). Les principales activités du secteur de la production sont la fabrication d’articles divers, le textile et l’habillement, ainsi que le bois et l’ameublement.

Bordeaux : ville portuaire, agglomération industrielle

Le développement économique et industriel de Bordeaux repose historiquement sur son port. Le commerce triangulaire puis la colonisation ont profité au développement d’activités portuaires. Cela a conduit à l’aménagement du port de Bordeaux avec la création de quais verticaux en 1926, la construction du chenal et d’un avant-port sur la Garonne puis, plus tard, l’élaboration de hangars modernes et de quais adaptés aux transports transatlantiques. Après la Première Guerre mondiale, les secteurs de la métallurgie, de l’industrie chimique et de l’agroalimentaire profitent de ces installations et dominent alors l’industrie bordelaise. Après la Seconde Guerre mondiale, pendant laquelle le port de Bordeaux devient un port militaire stratégique pour les Allemands, de nouveaux sites voient le jour, à l’instar du terminal conteneurs de Verdon sur les rives de Bassens. À partir des années 1950, certaines activités portuaires comme les chantiers navals sont touchées par une diminution d’activité. Actuellement, seule subsiste une entreprise spécialisée dans la création et la construction de voiliers de plaisance ; et les perspectives du port autonome, même en matière de logistique, ne sont pas optimistes.

Dans le secteur de l’agroalimentaire, les activités relatives à la production viticole (embouteillage, étiquetage, transport…), à la distillerie et à la production de liqueurs sont importantes et encore présentes aujourd’hui, avec l’entreprise Bardinet à Blanquefort ou Lucien Bernard à Ambès, par exemple. Les rives de Bassens sont également marquées par les Grands Moulins, « moulins les plus modernes d’Europe », rachetés par Bouygues en 1989. Ce secteur est aussi caractérisé par une diminution d’activité et des transformations. La raffinerie de sucre Saint-Rémi située à Bacalan, et rachetée par Beghin Say en 1967, a définitivement fermé ses portes en 1984. Parmi la trentaine de sècheries présentes sur le territoire bordelais en 1907, seule l’entreprise Sar’Océan (ex-établissements Boyer), située à Bègles, est encore présente aujourd’hui (Clouet, 2021). Elle emploie une cinquantaine de salariés.

Le secteur de la chimie s’est d’abord développé de manière connexe aux chantiers navals, car la résine de pin était utilisée pour le calfatage des bateaux. L’industrie des résines a ensuite subi un fort déclin en raison du développement de l’industrie pétrochimique, qui a amené des procédés à base de plastique. L’industrie Saint-Gobain, qui produit des engrais, s’implante au début du xxe siècle à Brazza. Plusieurs usines Saint-Gobain sont encore présentes actuellement, principalement à Mérignac.

Enfin, impossible d’évoquer le développement industriel de Bordeaux sans parler de l’industrie aéronautique. Le premier hangar de production d’avions est construit à Bègles en 1924 par la société Blériot-SPAD. Après que l’usine a été nationalisée pour créer un groupement d’usines de production aéronautique, d’autres usines sous-traitantes s’implantent à proximité. C’est le cas de l’Atelier industriel aéronautique (AIA), implanté à Floirac, qui supervise la maintenance des moteurs d’avion. Plus tard, une nouvelle usine destinée à la fabrication de fuselages et de certains modèles d’avion est créée à Talence, à l’instigation de Marcel Bloch (Marcel Dassault). Le développement de l’entreprise Dassault contribue ensuite à l’extension d’un complexe aérospatial, à proximité de l’aéroport de Bordeaux-Mérignac et sur plusieurs communes. L’installation de l’usine Ford à Blanquefort en 1973 ne s’est pas accompagnée d’un développement de l’industrie automobile. Fermée en 2019, puis démantelée, ce site doit accueillir en 2024 une usine de piles à hydrogène de forte puissance.

Aujourd’hui, le paysage industriel de l’agglomération bordelaise se caractérise par la prédominance de trois principaux secteurs : l’aéronautique, l’aérospatial et la défense ; l’agroalimentaire (viticulture-viniculture) ; la filière bois et nouvelles énergies. En 2021, au sein de la zone d’emploi de Bordeaux comprenant 164 communes, dont la ville de Bordeaux, 5,4 % des établissements sont dans le secteur de l’industrie4. L’artisanat (alimentation, bâtiment, fabrication, services) représente 16 321 établissements, parmi lesquels 42 % évoluent dans le domaine du bâtiment (CMA, 2017).

Ces dernières années, des tendances similaires

Pour observer et qualifier l’évolution de la localisation des activités productives à Rennes et à Bordeaux, nous la décomposons en jalons de cinq ans entre 1995 et 2019. Pour notre analyse, nous nous sommes appuyés sur une définition des activités productives élaborée par Alphaville et Le Sens de la Ville à partir des codes NAF (voir figure 1.1). Le premier niveau d’activités productives désigne strictement les activités manufacturières. Les codes NAF 10 à 32 retenus désignent la transformation de l’ensemble des produits manufacturés mais excluent le secteur primaire d’extraction des ressources brutes, qui fait souvent l’objet d’infrastructures très spécifiques et se situe rarement en milieu métropolitain. Nous avons fait le choix d’y ajouter la réparation d’équipements professionnels et de biens personnels, considérant que ces services contribuent au cycle de vie des produits manufacturés, même si certains ont parfois un positionnement sur des commerces.

Figure 1.1 – Les activités productives retenues pour effectuer notre analyse quantitative

Le deuxième niveau implique aussi les activités nécessaires au fonctionnement de la production. Elles incluent l’ensemble du transport de fret, d’entreposage et du commerce de gros, qui constituent différentes étapes de déplacement et de stockage des produits manufacturés une fois fabriqués5.

Deux situations initiales très différentes

Les entreprises sont représentées sur l’ensemble de l’aire d’attraction 2020 de chaque ville6. Celle-ci n’a donc aucune existence statistique sur la période 1995-1999 mais elle sert à circonscrire les entreprises étudiées dans un périmètre de communes constant. La comparaison des deux agglomérations entre 1995 et 1999 montre que l’activité productive est loin d’occuper l’ensemble de l’aire d’attraction 2020. On observe deux situations initiales très différentes, liées au passé industriel de chaque ville. À Bordeaux, les emplois sont répartis entre trois polarités : les rives de la Garonne, qui abritent de nombreuses petites activités, l’aéroport de Mérignac et ses alentours, et la rive droite historiquement industrielle de Bordeaux. Ces deux dernières polarités accueillent des acteurs de poids représentant plusieurs milliers d’emplois tels que Thalès, Sanofi et Dassault. À Rennes, on constate une concentration de l’emploi productif à la Janais, au sud-ouest, du fait de l’implantation d’un acteur dominant, PSA, et de ses sous-traitants, et de la présence plus dispersée de l’industrie agroalimentaire.

Figure 1.2 – Dynamiques de localisation des activités productives dans l’aire d’attraction de Bordeaux sur la période 1995-1999

Source : données Sirene (Insee), traitement par A. Blein.

Figure 1.3 – Dynamiques de localisation des activités productives dans l’aire d’attraction de Rennes sur la période 1995-1999

Source : données Sirene (Insee), traitement par A. Blein.

La densification commune autour des grands axes

De 1995 à 2019, dans l’ensemble, la localisation des entreprises à Rennes comme à Bordeaux suit la même dynamique. Certaines activités consommatrices d’espaces situées en cœur de métropole y demeurent, mais des établissements importants s’implantent également à 20 ou 30 kilomètres du centre au gré des opportunités foncières.

À Rennes (figures 1.3 et 1.5), certaines entreprises initialement présentes dans le centre et le sud-ouest se positionnent le long des routes nationales radiales s’éloignant de la ville. Le développement se fait par grappes, notamment dans les zones d’activités économiques (ZAE) communales hors métropole, et traduit l’existence d’une ceinture verte rennaise (voir encadré) de la ville archipel, organisation urbaine caractérisée par une métropole et des noyaux périphériques, par opposition au continuum de développement urbain bordelais. Le poids de la Janais s’allège, et des polarités mineures se créent autour de la transformation agroalimentaire ou de ses sous-traitants dans des villes éloignées comme Melesse, Liffré, et entre Noyal-sur-Vilaine et Châteaubourg à l’est (à équidistance du pôle de Vitré).

À Bordeaux (figures 1.2 et 1.4), on observe un poids décroissant de Mérignac au bénéfice d’une densification de l’occupation sur la grande couronne sud-ouest de la métropole, qui correspond notamment à la présence de grandes zones d’activités. L’activité productive se diffuse aussi vers des polarités secondaires dans l’aire d’attraction, comme Landiras (Grand Chais de France) ou le bassin d’Arcachon. D’autres se maintiennent cependant au centre, à proximité de la Garonne, comme le groupe Beneteau, constructeur de bateaux de plaisance ; le fabricant de batteries électriques Saft ; l’huilier Lesieur ; des fabricants de matières premières pour le BTP, Lafarge et Unibéton, et de caoutchouc, Simorep ; des groupes de spiritueux, Pernod Ricard et Marie Brizard, et aussi des établissements publics de transport et logistique comme SNCF Réseau ou Grand Port maritime de Bordeaux.

Figure 1.4 – Dynamiques de localisation des activités productives dans l’aire d’attraction de Bordeaux sur la période 2015-2019

Source : données Sirene (Insee), traitement par A. Blein.

Figure 1.5 – Dynamiques de localisation des activités productives dans l’aire d’attraction de Rennes sur la période 2015-2019

Source : données Sirene (Insee), traitement par A. Blein.

Figure 1.6 – Dynamiques de localisation des activités productives à Bordeaux Métropole sur la période 2015-2019

Source : données Sirene (Insee), traitement par A. Blein.

Figure 1.7 – Dynamiques de localisation des activités productives à Rennes Métropole sur la période 2015-2019

Source : données Sirene (Insee), traitement par A. Blein.

Une dispersion des activités productives

Sur les cartes précédentes sont tracées des ellipses contenant à chaque fois 64 % des emplois productifs, et dont la forme synthétise la distribution spatiale des entreprises7. Plus l’ellipse est déformée, plus elle témoigne de lignes de force (radiales, notamment) qui pèsent sur la localisation des entreprises.

Dans les deux villes, en superposant les cartes des périodes 1995-1999 et 2015-2019, on observe un agrandissement important de la taille de l’ellipse. Cela confirme la dispersion des activités productives des centres-villes, les emplois se situant en moyenne de plus en plus loin du centre historique de l’aire d’attractivité (l’hôtel de ville de la ville-centre est généralement assez proche du centre de gravité de l’aire d’attraction).

Cet effet est plus marqué à Rennes qu’à Bordeaux, du fait du poids initial de PSA qui employait 10 000 salariés à la Janais. Le déclin ultérieur de ce site, très proche du centre historique, a induit une forte dispersion des activités productives à l’échelle de l’aire d’attraction. Cet éloignement est amplifié par l’emplacement de la ceinture verte à Rennes, qui crée un vide de quelques kilomètres, alors que l’urbanisation et l’implantation de l’activité économique se font de façon plus continue à Bordeaux.

L’éloignement des emplois productifs du centre – en pratique, la dimension de l’ellipse – est aujourd’hui assez similaire entre Bordeaux et Rennes, avec une légère déformation sur un axe nord-est/sud-ouest à Bordeaux et nord-ouest/sud-est à Rennes. Néanmoins, la densité en établissements par unité de surface est environ quatre fois plus élevée à Bordeaux.

Initialement, le centre de gravité des emplois était plutôt situé à l’ouest du centre-ville (au sud-ouest pour Rennes). L’évolution dans le temps montre une dispersion mais aussi un « recentrage » de l’activité au sens où celle-ci se diffuse de façon relativement homogène dans toutes les directions.

Figure 1.8 – Comparaison des dynamiques de localisation des activités productives à Bordeaux Métropole entre les périodes 1995-1999 et
2015-2019

Source : données Sirene (Insee), traitement par A. Blein.

Figure 1.9 – Comparaison des dynamiques de localisation des activités productives à Rennes Métropole entre les périodes 1995-1999 et
2015-2019

Source : données Sirene (Insee), traitement par A. Blein.

Il ressort ainsi de cette analyse sur vingt-cinq ans que, malgré des situations initiales très différentes, malgré aussi une taille et une population métropolitaine différentes, Rennes et Bordeaux présentent aujourd’hui une répartition assez similaire des activités par rapport au centre. Cela peut être lié à l’existence de distances critiques en termes de temps de trajet et à la présence ou non d’infrastructures routières, qui limitent dans les faits la capacité à éloigner les activités des centres historiques. Les entretiens avec les commercialisateurs soulignent en effet le rôle essentiel des temps de trajet domicile-travail des salariés pour le choix de localisation des entreprises.

Figure 1.10 – Données clés sur les métropoles et les villes de Bordeaux et de Rennes

Source : RP2020, Insee.

Par ailleurs, les activités productives n’ont pas disparu des centres-villes ; elles tendent même à s’y densifier dans certains quartiers comme les bords de la Garonne. Toutefois, la croissance importante du nombre d’entreprises productives, elle-même liée à la croissance économique des villes, se traduit par un mouvement de desserrement relatif, du fait d’une raréfaction des fonciers économiques dans le centre, lesquels ne peuvent plus accueillir les nouvelles arrivantes ni soutenir l’agrandissement des entreprises. L’analyse de quelques parcours d’entreprise a ainsi confirmé que certaines d’entre elles gardent une antenne dans des quartiers ou des communes du centre, tandis que l’essentiel de l’activité est déployé ailleurs dans l’aire urbaine (voire dans une autre région).

• 1. La zone d’emploi de Rennes comprend Rennes et 159 communes environnantes. Elle reflète la zone géographique dans laquelle les actifs résident et travaillent.
• 2. Derrière les catégories « construction » (4,5 %), « administration publique, enseignement, santé, action sociale » (12,7 %) et « commerce, transports, services divers » (79,9 %), selon l’Insee.
• 3. Rennes Métropole est constituée, à sa création en 2014, de 43 communes réunies jusqu’alors dans la communauté d’agglomération. Des compétences déjà exercées par Rennes Métropole se trouvent renforcées (zones d’activités par exemple) et de nouvelles compétences sont acquises, notamment dans le domaine du développement économique, à l’instar du copilotage avec la région des pôles de compétitivité.
• 4. Derrière les catégories « administration publique, enseignement, santé, action sociale » (11,1 %), « construction » (11,9 %) et « commerce, transport, services divers » (69,5 %), selon l’Insee.
• 5. Un troisième niveau élargit encore le spectre, en y ajoutant des activités qui se placent en amont et en aval de la production, comme ce qui relève de la R&D par exemple, mais il n’a pas été inclus dans la définition utilisée pour l’analyse spatiale des activités productives. Il est souvent difficile à distinguer statistiquement (intégration dans les activités de l’établissement principal par exemple) et constitue moins, en première approche, une activité à risque en milieu urbain.
• 6. L’aire d’attraction est le nouveau zonage créé en 2020 par l’Insee et est constituée d’un pôle d’emploi entouré par une couronne (anciennement aire urbaine). Il est retenu que les mobilités domicile-travail de 15 % des actifs déterminent cette polarisation. Si cette représentation est parfois critiquée comme sur-représentant l’aire d’influence de certaines métropoles, elle permet de représenter de façon suffisamment large les dynamiques d’installation des entreprises, tout en s’arrêtant aux limites des aires d’influence des villes moyennes voisines (par exemple Vitré à Rennes ou Libourne à Bordeaux), qui ont leur propre dynamique.
• 7. La forme de l’ellipse donne un bon aperçu de la répartition des établissements par sa déformation anisotrope (qui varie selon la direction dans l’espace) par rapport à un cercle qui témoigne d’axes de concentration des entreprises, et par sa largeur et sa longueur qui soulignent l’éloignement relatif des entreprises par rapport au centre de gravité de la distribution.

Une action publique en faveur de la ville productive sans véritable feuille de route

À Rennes comme à Bordeaux, la localisation des activités productives s’est invitée dans les débats au cours des années 2010. Des actions en faveur des activités productives sont mises en œuvre dans les deux territoires, de façon plus marquée à Rennes. Aujourd’hui pourtant, il n’existe pas de politique publique formalisée en faveur des activités productives, sauf pour celles qui relèvent de l’économie circulaire.

Une problématique récente

À Bordeaux, la prise de conscience des problèmes liés à la localisation de certaines activités fait suite à la mise en évidence d’un décalage entre, d’un côté, le discours des commercialisateurs ne trouvant pas preneurs et, de l’autre, celui des artisans ne trouvant pas de locaux correspondant à leurs besoins. Cette prise de conscience a déclenché différentes actions, fondées sur une appréhension variable des « activités productives »12 (voir figure 2.1).

Figure 2.1 – Évolution de la définition des activités dites productives à Bordeaux

En 2014 d’abord, la délibération cadre intitulée « Stratégie d’accueil des PMI PME industrielles et artisanales – Volet foncier » entérine un principe de décote foncière à destination d’activités artisanales, industrielles ou de logistique urbaine. À partir de 2016 ensuite, des études sont lancées par une diversité d’acteurs : les chambres de métiers et de l’artisanat de Gironde et de Bretagne, l’agence d’urbanisme a’urba à travers son atlas des ZAE, le Cerema13… Ces différentes études visent à faire un état des lieux de l’existant et à comprendre les problématiques de localisation des entreprises, notamment des artisans. Puis, en 2018, la session 15 du concours d’idées d’architecture et d’urbanisme Europan amène à questionner l’avenir du site de Floirac (Plaine Sud-Garonne) au prisme de sa contribution à la ville productive. Des groupes de travail et de réflexion sont alors créés, ainsi qu’un réseau d’acteurs sensibilisés et impliqués (appel à manifestation d’intérêt ou AMI, immobilier d’entreprise…), raconte Anne Lambourg-Camelato, alors chargée de mission développement économique territorial à Bordeaux Métropole.

Mais ces actions restent avant tout portées par les techniciens des services de Bordeaux Métropole. Le portage politique reste faible, ou réduit à la part restreinte des activités ne relevant ni du commerce ni du tertiaire et fragilisées par la pression foncière : ESS, économie de proximité ou activités industrielles de pointe à forte valeur ajoutée. Cela s’illustre par la faible formalisation des actions portées par les techniciens, de leurs objectifs ou des activités ciblées dans des documents stratégiques. Le schéma métropolitain d’accueil économique (SMAE) de 2021, qui devait permettre de travailler à la programmation à court, moyen et long terme de l’immobilier productif, n’a pas été voté. La nouvelle feuille de route économique, datant de 2023, ne contient aucune fiche ciblant les activités productives, industrielles ou artisanales ne relevant pas de l’économie circulaire ou de l’économie de proximité, secteurs sur lesquels les enjeux politiques se concentrent exclusivement.

À Rennes, l’appréhension de la localisation des activités ne relevant ni du commerce ni du tertiaire est légèrement plus tardive. Elle trouve son origine dans le constat, entre 2015 et 2016, d’une mutation spontanée du tissu de certaines zones d’activités14 et d’une moindre qualité de certaines autres, peu à peu délaissées. Cette prise de conscience s’est directement opérée au niveau des élus, avec des prises de position tranchées sur certains projets d’aménagement. Par exemple, Emmanuel Couet, alors président de Rennes Métropole, a décidé d’enterrer un projet de construction de logements route de Lorient, pour y maintenir les activités industrielles, et de ne pas enclencher la mutation de cette zone pourtant idéalement située à proximité de la Vilaine et du centre-ville.

En parallèle, des études ont été lancées par l’agence d’urbanisme Audiar afin de réaliser un diagnostic des zones d’activités et des possibilités de densification d’une vingtaine d’entre elles. Les objectifs de zéro artificialisation nette (ZAN)15 ont accéléré les réflexions sur les moyens de préserver le foncier industriel, alors que les possibilités d’extension et d’aménagement se restreignent.

Par ailleurs, un autre événement, local cette fois, a replacé le sujet des implantations industrielles au premier plan : la libération de foncier par Stellantis, ex-PSA16, sur la zone d’activités de la Janais. La collectivité a décidé d’intervenir et de cibler, pour ce foncier, des domaines d’activité privilégiés (industrie 4.0 et mobilités durables). Les enjeux politiques que sont la mixité fonctionnelle et l’emploi dans les quartiers prioritaires (projet de cité artisanale au Blosne, actions mises en œuvre à Maurepas) ont aussi émergé des entretiens comme des éléments importants de ces réflexions sur la localisation des activités.

Enfin, comme à Bordeaux, c’est le secteur de l’économie circulaire qui bénéficie le plus de la formalisation d’objectifs. L’ambition de la métropole rennaise est de disposer d’une stratégie ciblant explicitement les activités de ce secteur. Au-delà de ces activités, la réflexion sur la localisation des activités productives se formalise notamment dans l’actualisation en cours du schéma d’aménagement économique (SAE), qui fixe les modalités d’intervention en matière de développement des activités, par exemple le maintien de la vocation industrielle des parcelles concernées.

Une action publique ancienne en faveur de l’ESS et de l’économie circulaire

Sur les deux territoires, rennais et bordelais, les acteurs de l’ESS et de l’économie circulaire (qui se recoupent pour partie17) bénéficient de politiques publiques formalisées. L’existence de ces politiques publiques, parfois anciennes, s’explique par la place que prennent l’ESS et l’économie circulaire dans l’action publique locale et nationale.

Tout d’abord, dans les deux territoires, l’action publique en faveur de l’ESS s’est développée en lien avec la politique pour l’emploi. Par exemple, à Rennes, il existe une implantation ancienne (datant des années 1990) des acteurs de l’ESS et du réemploi, comme le réseau Envie ou Emmaüs, qui ont été aidés par les pouvoirs publics au titre du soutien à l’insertion par l’emploi.

Ensuite, les évolutions réglementaires apportées par la loi Hamon de 2014 et la loi portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) de 2015 ont donné à l’économie sociale et solidaire une place plus importante dans le développement régional, imposant notamment la définition d’une stratégie de l’ESS à l’échelle régionale. La loi Hamon de 2014 met également en place les chambres régionales de l’ESS qui en soutiennent le développement. Ainsi, la présence de l’ESS sur les deux territoires étudiés est particulièrement marquée et s’observe à différents niveaux : élus et vice-présidents dédiés à l’ESS, formalisation de feuilles de route, appels à projets ciblés, dispositifs d’aide et d’appui orientés, création d’une foncière publique ESS à Bordeaux, etc.

De son côté, l’économie circulaire, avec les différents champs d’action qui la composent, est aujourd’hui au cœur des politiques environnementales portées par les métropoles, notamment les métropoles de Bordeaux et de Rennes qui ont vu les écologistes arriver à leur tête. Les évolutions réglementaires récentes, comme la loi AGEC (loi anti-gaspillage pour une économie circulaire), favorisent le développement d’activités de réemploi, de réparation, de lutte contre le gaspillage, notamment alimentaire, et de fabrication alimentaire locale. Les territoires se sont saisis de ces injonctions, d’abord en matière de déchets dont la gestion relève de leurs compétences. À ce titre, ils portent des politiques en faveur de la prévention des déchets, du développement du réemploi, du recyclage.

Ces actions s’inscrivent dans des documents de planification réglementaire, comme le Programme local de prévention et de gestion des déchets ménagers et assimilés (PLPDMA), dans des réponses à un appel à projets comme « Territoires zéro déchet, zéro gaspillage », dont Rennes Métropole et Bordeaux Métropole ont été lauréats, ou encore dans la définition de stratégie (Plan stratégique déchets adopté par Rennes Métropole en avril 2022 par exemple). Ces documents accompagnent le développement de filières de réemploi, l’ouverture de ressourceries, etc. Le Plan stratégique déchets de Rennes Métropole envisage ainsi un soutien aux entreprises de la réparation ou la mise en place d’une plateforme logistique permettant de connecter les déchetteries à des acteurs territoriaux du réemploi, de la réutilisation ou du recyclage. Plus globalement, les territoires de Rennes Métropole et de Bordeaux Métropole travaillent actuellement à l’élaboration de leur stratégie « Économie circulaire », avec l’objectif de dépasser le seul secteur du déchet.

Cette attention portée par les pouvoirs publics se traduit notamment par le déploiement d’une diversité d’aides favorisant l’implantation de ces activités : loyer modéré à travers des locations sous occupation temporaire, subvention au titre d’une politique publique déchets ou insertion au titre du bénévolat, appel à projets, foncière (voir partie II). « En les mettant bout à bout, [ces aides] peuvent représenter plusieurs équivalents temps plein. […] Mais ça se travaille, c’est de la dentelle », souligne la chargée de mission économie circulaire à Rennes Métropole. Partie II Les leviers d’action publique Les leviers opérationnels mobilisables par les collectivités pour maintenir les activités dites productives en ville peuvent être catégorisés, selon leur méthode et leur objectif, en six familles : l’action réglementaire, l’action foncière, l’optimisation spatiale, l’occupation temporaire, l’offre de parc public ou semi-public et enfin la mobilisation d’acteurs privés. En interrogeant une quinzaine de collectivités françaises sur cette catégorisation, nous avons pu non seulement en valider la pertinence mais aussi identifier les leviers qui étaient principalement activés dans les faits. L’optimisation spatiale, l’utilisation des documents réglementaires et la disposition d’un parc public ou semi-public se distinguent comme les trois leviers activés par la majorité des collectivités.

• 12. Il n’existe pas de définition stabilisée et partagée des activités dites productives. Ainsi les résultats du questionnaire que nous avons envoyé à 15 collectivités font état de définitions hétérogènes. Six d’entre elles, dont Bordeaux, ont formalisé la définition des activités productives dans des documents, comme l’illustre la figure 2.1.
• 13. Voir les études du Cerema (2018) et des chambres des métiers et de l’artisanat de Gironde (2017) et de Bretagne (2021).
• 14. Par exemple, dans la ZA Nord et sur un linéaire de 300 mètres, une dizaine d’opérations de logements ont été lancées sur d’anciennes emprises occupées par des activités.
• 15. La loi Climat et résilience impose la réduction de 50 % du rythme de consommation de l’espace en 2031 et l’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050. L’artificialisation nette désigne un solde entre les sols artificialisés et les sols renaturés sur un périmètre et une période donnés.
• 16. Stellantis est un groupe automobile multinational franco-italo-américain fondé le 16 janvier 2021 résultant de la fusion des groupes PSA Peugeot-Citroën et Fiat Chrysler Automobiles.
• 17. On reconnaît souvent une certaine imbrication entre les activités de l’ESS et de l’économie circulaire. Ainsi, durant notre enquête, nous avons observé que les activités d’économie circulaire récemment ou anciennement implantées dans les centres urbains sont souvent portées par des structures de l’ESS. Defalvard et Deniard (2016) montrent que l’économie circulaire nécessite de revoir les relations entre acteurs, les manières d’échanger, d’interagir, de s’inscrire dans le territoire. Or, les organisations de l’ESS, fortement implantées dans les territoires et caractérisées par une gouvernance spécifique, sont souvent des lieux propices au développement d’activités de réemploi, de réparation… Cette imbrication est, par exemple, confortée par la loi AGEC qui énonce dans son article 57 que les collectivités locales ont « l’obligation de permettre aux personnes morales relevant de l’ESS qui en font la demande d’utiliser les déchetteries comme lieux de récupération ponctuelle et de retraitement d’objets en bon état ou réparables ».

Les instruments réglementaires pour gérer la concurrence entre les différentes activités

Les activités productives sont soumises à la concurrence des autres activités en matière de foncier : une opération de logements, de commerces ou de bureaux est en effet plus rentable pour un propriétaire qu’une opération d’immobilier productif. Autrement formulé, la valeur des terrains est fonction de la programmation qui y est autorisée. À Rennes, la concurrence est avérée avec le commerce dans la zone industrielle (ZI) de la route de Lorient, ou avec des programmes de logements aux abords de la zone d’activités (ZA) Nord, qui prennent la place d’anciennes activités productives. Cette concurrence peut cependant être limitée à l’aide des documents réglementaires de l’urbanisme, et en particulier le zonage ou les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) des plans locaux d’urbanisme (PLU).

Le zonage

À Bordeaux comme à Rennes, des zonages spécifiques ont été introduits dans les PLU et les PLU intercommunaux (PLUi) pour limiter, voire interdire les destinations concurrentes aux activités industrielles ou artisanales.

La comparaison entre Rennes et Bordeaux fait ressortir des modalités différentes d’écriture des règlements. Les zonages apparaissent plus diversifiés et plus fins à Rennes qu’à Bordeaux, où aucun zonage ne limite vraiment la possibilité de faire des bureaux. La possibilité de jouer sur les zonages est renforcée depuis la réforme des destinations de construction de 201618, qui permet désormais de différencier cinq destinations et vingt sous-destinations, contre neuf destinations auparavant. Le PLUi de Rennes, établi après la réforme, en tient compte, alors que le PLU de Bordeaux ne l’a pas encore intégré. Dans le PLUi de Rennes, il existe ainsi depuis 2019 un zonage spécifique aux activités industrielles et artisanales (UI1), avec une multitude de sous-zonages (UI1a jusqu’à UI1j), plus ou moins restrictifs quant à la possibilité d’implanter d’autres types de locaux. Les règles de ces sous-zonages résultent de discussions et de négociations entre Rennes Métropole et les maires des communes lors de l’élaboration du PLUi. Cette multiplicité permet in fine la création d’un zonage quasiment à la carte pour chaque zone d’activités, mais elle ne simplifie pas toujours l’instruction ni l’appropriation par les porteurs de projets.

À Bordeaux, les zonages concernant les activités productives font partie de la catégorie des zones US (urbaines spécifiques) : US3 (industries et plateformes logistiques), US4 (artisanat et industries légères), US5 (zone économique généraliste), US8 (artisanat et industrie légère sans commerces), US9 (zone économique généraliste sans commerces). Ils sont a priori moins restrictifs qu’à Rennes, et sont favorables à une mixité de fonctions économiques. Certains zonages limitent le commerce mais aucun n’exclut totalement le tertiaire, plafonné dans le meilleur des cas à 50 %. Résultat : les parcelles évoluent spontanément vers les destinations les plus lucratives, notamment le tertiaire et le commerce, comme à Mérignac. En zones US9, où le bureau n’est pas plafonné, les activités industrielles et artisanales disparaissent lentement mais sûrement. Certaines zones ont en conséquence été passées de US9 à US8 pour limiter la part de tertiaire dans les opérations neuves.

Autoriser d’autres destinations dans un zonage peut toutefois permettre, paradoxalement, de maintenir des activités productives. C’est ce qui est théoriquement attendu du zonage US8 à Bordeaux, avec la possibilité de construire des bureaux en étage pour conserver un socle d’activités en rez-de-chaussée, et donc de développer des programmes mixtes où s’opère une péréquation financière qui en assure la rentabilité. En pratique, des opérations de ce type sont rares.

Figure 3.1 – Analyse comparée des zones US8 et US9 du PLU de
Bordeaux Métropole

Source : Alphaville et Le Sens de la Ville (2021).

Plus généralement, si le zonage et les règlements associés constituent effectivement des outils coercitifs, ils présentent néanmoins des limites (voir encadré page suivante). Par exemple, des orientations quantitatives, avec quotas chiffrés de surfaces attendues par destination, ont été mises en place à Bordeaux dans certaines zones, à travers des OAP. Au sein du PLU, les OAP présentent les ambitions et la stratégie d’une collectivité territoriales en termes d’aménagement, sur des thèmes particuliers ou sur des secteurs spécifiques19. Mais les quotas inscrits au sein des OAP ne fonctionnent pas bien dans la pratique. Le suivi global de ces quotas lors de l’instruction des permis de construire s’avère trop complexe. Ils ont donc été abandonnés par Bordeaux Métropole. Le service chargé de l’urbanisme réglementaire met notamment en avant les difficultés au moment de l’instruction des permis de construire. Dans la mesure où les pourcentages s’appliquent à des périmètres plus vastes que la seule opération faisant l’objet du permis, il faudrait agréger l’ensemble des permis de construire du secteur pour mesurer le pourcentage global et déduire le pourcentage de surface de plancher dédié à l’artisanat qui est imputable au permis de construire en question. Brazza (voir encadré, chapitre 5), dont le périmètre est sur un zonage UP (portuaire), en donne un exemple. Le règlement de ce zonage oblige par exemple à maintenir le pourcentage de surface de plancher destiné à l’activité artisanale entre 3 et 20 % (cette part variant selon les secteurs de développement économique de la zone). Mais ces règles, trop précises et peu souples, s’avèrent particulièrement difficiles à appliquer alors que le projet Brazza ne cesse de son côté d’évoluer. La métropole de Bordeaux envisage donc de supprimer ces pourcentages du règlement pour les inscrire plutôt dans l’orientation d’aménagement et de programmation Brazza. Moins coercitive, l’OAP constitue, selon le service chargé de l’urbanisme réglementaire, un outil de négociation avec les promoteurs.

Les OAP, un levier stratégique mais peu contraignant

En ce qui concerne les activités productives, les OAP peuvent parfois contribuer à freiner les velléités des opérateurs de déposer des permis de construire sur des programmes immobiliers plus lucratifs que les activités productives. Les collectivités peuvent s’appuyer sur les OAP dans les négociations avec les opérateurs, ce qui renforce leur positionnement stratégique.

L’efficacité des OAP de ce point de vue doit cependant être nuancée. À Rennes, les acteurs considèrent que l’OAP de la Janais apporte peu par rapport au règlement de zonage. Les services techniques s’accordent en effet à dire que les OAP sont peu utilisables dans l’instruction ou en cas de litige, car les autorisations d’urbanisme ne sont en réalité soumises qu’à un rapport de compatibilité avec les OAP. Elles permettent cependant d’annoncer une stratégie et un projet sur ce territoire, hautement symbolique pour l’agglomération en matière économique, alors même que toutes les variables de sa transformation ne sont pas complètement définies.

Le même dilemme s’exprime à Bordeaux. Concernant la zone de Brazza, l’OAP sert de base aux négociations, ne serait-ce que pour donner un cap et une légitimité aux techniciens de Bordeaux Métropole, ce qui facilite le pilotage du projet. La collectivité se sert ainsi de l’OAP comme un outil stratégique et opérationnel. On observe cependant, de manière générale, un arrêt de la production des OAP sur la métropole, parce qu’elles sont considérées comme insuffisamment efficaces par rapport au règlement.

Le diffus, angle mort réglementaire

À Rennes comme à Bordeaux, des activités productives sont aussi présentes dans le « diffus », c’est-à-dire en dehors des zones d’activités économiques dédiées, et mêlées à d’autres types de bâtiments (logements, commerces, etc.). Elles sont alors situées au sein d’autres types de zonages des PLU (zones urbaines mixtes, pavillonnaires, commerciales, etc.). Les outils réglementaires sont alors insuffisants pour les protéger de la concurrence des autres usages. Il existe bien la possibilité dans le règlement des PLU de protéger des « linéaires commerciaux et artisanaux », mais cela ne concerne que les rez-de-chaussée des immeubles situés en zone urbaine mixte : cet outil ne permet donc pas de protéger l’ensemble des activités économiques présentes en diffus, notamment dans les secteurs pavillonnaires. Il n’est pas non plus possible de définir des plans de zonage parcelle par parcelle pour préserver des activités productives qui sont souvent éparpillées de manière très aléatoire dans ces tissus urbains : cela pourrait être considéré comme une inégalité de traitement entre les propriétaires d’une même zone. Ces limites sont mises en avant par la chambre de métiers et de l’artisanat (CMA) de Gironde, qui alerte sur la disparition des garages automobiles, autrefois nombreux parmi les échoppes bordelaises des zones mixtes, et remplacés aujourd’hui par des logements neufs.

À Bordeaux, les activités productives présentes dans les tissus urbains diffus sont bien identifiées par les services techniques. Une boîte à outils réglementaires est ainsi en cours d’élaboration par la métropole pour tenter de les protéger et trouver des solutions à l’impossibilité de définir des zonages à la parcelle. La CMA porte également un discours sur la nécessité d’instaurer des servitudes de mixité fonctionnelle dans certains secteurs. À Rennes en revanche, on trouve moins d’entreprises productives dans le diffus qu’à Bordeaux. Cela est probablement lié à l’urbanisation historiquement très planifiée de la ville, en extension sur du foncier complètement maîtrisé par la collectivité, dans une perspective de séparation stricte des fonctions dans l’espace urbain : dans les nouveaux quartiers produits depuis l’après-guerre, les activités économiques ont été systématiquement exclues des secteurs d’habitat et regroupées dans les zones d’activités dédiées. Quelques PME sont néanmoins présentes en diffus : plus organisées, elles reçoivent davantage l’attention des services de la collectivité que les petits artisans indépendants.

• 18. Avant le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 et l’arrêté du 10 novembre 2016, les types de destinations indiqués dans les PLU étaient limités à 9 (habitation, hébergement hôtelier, bureaux, commerce, artisanat, industrie, exploitation agricole ou forestière, entrepôt, constructions et installations nécessaires aux services publics et d’intérêt collectif). La réforme permet désormais des règles différenciées entre 5 destinations et 20 sous-destinations.
• 19. La réforme de 2016 offre la possibilité d’instaurer des OAP spécifiques à des secteurs d’aménagement (des zones délimitées sur un territoire donné) qui peuvent alors se substituer, dans certaines conditions, au règlement.

L’action foncière : maîtriser les terrains pour en contrôler l’usage

La pression foncière que connaissent les métropoles de Rennes et de Bordeaux se traduit par une hausse de la valeur des terrains et des locaux d’activités, peu compatible avec le maintien et la réimplantation d’activités productives en ville. Cette pression a été constatée dès 2014 par la Communauté urbaine de Bordeaux : « Les terrains en zonage UE (zonage à vocation économique) du PLU situés sur les franges de la rocade se monnaient entre 80 et 150 € HT/m2 de terrain, alors que les entreprises industrielles ou artisanales ne peuvent dans la grande majorité des cas supporter une charge foncière supérieure à 40 ou 50 € HT/m2 de terrain »20.

Afin de corriger cet effet du marché, les métropoles de Rennes et de Bordeaux déploient une politique foncière visant l’activité économique. Sans que cette politique foncière ne soit similaire d’une collectivité à l’autre, trois principaux leviers sont identifiés. Le premier est la constitution de réserves foncières à vocation économique ; le deuxième tient aux conditions (et notamment aux conditions de prix) de mise à disposition de ce foncier ; le troisième, de nature différente, concerne la politique de préemption de la collectivité pour limiter la hausse des valeurs.

Constituer des réserves foncières pour l’activité économique : le modèle de la ZAE

La constitution de réserves foncières (c’est-à-dire des tènements maîtrisés par les collectivités) destinées aux activités économiques correspond aux modèles des zones d’activités économiques (ZAE), des zones artisanales (ZA) et des zones industrielles (ZI). Nées dès les années 1970, ces zones se déploient en périphérie des centres urbains, la plupart du temps sur des fonciers agricoles ou naturels. Pour constituer des réserves foncières destinées à accueillir des activités économiques, les métropoles de Rennes et de Bordeaux déploient des stratégies distinctes : très centralisée à Rennes, elle paraît à la fois diffuse et ciblée dans le cas de Bordeaux.

La métropole de Rennes hérite, dès sa création en 2014, de réserves foncières d’envergure, constituées par les maires de Rennes dès les années 1950. Si l’objectif premier poursuivi par les édiles de l’époque est bien la construction de logements, cette spécificité rennaise se traduit jusqu’à aujourd’hui par un important patrimoine foncier communautaire, associé à une forte culture interne de la maîtrise foncière. Le schéma d’aménagement économique de la métropole rennaise, adopté en 2018, prévoit ainsi le développement (par extension ou création) de neuf ZAE à court terme. La mise en œuvre de cette politique d’accueil des activités économiques suppose l’acquisition ou le portage foncier de plus de 200 hectares.

La métropole de Bordeaux, qui n’hérite pas d’importantes réserves foncières, met en œuvre deux stratégies d’action foncière en faveur de l’activité économique. Elles sont prises en charge par deux entités distinctes : les services fonciers métropolitains, historiquement structurés à Bordeaux et, plus récemment, l’établissement public foncier (EPF) de Nouvelle-Aquitaine, lequel intervient selon une feuille de route plus explicite. Cette situation résulte de l’absence jusqu’en 2016 d’un EPF en Gironde21, ce qui a obligé les services fonciers de la métropole à se doter d’outils spécifiques.

Les services fonciers de la métropole de Bordeaux disposent d’un budget dédié à l’acquisition opportuniste de fonciers économiques identifiés comme stratégiques. Ce type d’acquisition intervient lorsqu’une déclaration d’intention d’aliéner (DIA) est déposée par un propriétaire désirant vendre un bâti localisé dans une zone de préemption et que la collectivité utilise son droit de préemption. Ce budget, doté initialement de 20 millions d’euros selon le plan pluriannuel d’investissement de la métropole pour la période 2015-2020, a été porté à 40 millions d’euros dans le PPI 2021-2026. Malgré ce doublement, ce budget paraît encore très modeste à la plupart des acteurs rencontrés face à l’ensemble des besoins d’intervention sur le territoire métropolitain.

L’EPF de Nouvelle-Aquitaine intervient sur la métropole de Bordeaux via une convention stratégique « chapeau » et des conventions opérationnelles qui traduisent des politiques foncières proactives sur des périmètres resserrés, comme celui de l’opération d’intérêt métropolitain (OIM) Aéroparc. Ces conventions portent leurs fruits : en 2018, environ 75 hectares ont été acquis par l’EPF et environ 50 hectares supplémentaires font encore l’objet d’échanges avec divers propriétaires. À terme, entre 350 et 400 hectares de terrain devraient être sous maitrise foncière publique (la collectivité étant par ailleurs déjà propriétaire de 250 hectares).

Vendre le foncier communautaire à prix décoté

Dès 2014, la Communauté urbaine de Bordeaux met en avant le décalage entre le prix observé des fonciers et les moyens limités des publics cibles. En réponse à ce hiatus, une délibération cadre est votée en 2014. Intitulée « Stratégie d’accueil des PMI PME industrielles et artisanales – Volet foncier », elle entérine un principe de décote foncière qui consiste à céder le foncier communautaire à vocation économique en stock à un prix inférieur à la valeur domaniale, « dès lors qu’il s’agit d’une part d’activités artisanales, industrielles ou de messagerie porteuses de création d’emplois et que d’autre part, l’évaluation domaniale est manifestement inaccessible pour ce type d’activité ».

Ce dispositif est appliqué dès 2014, dans le cadre d’une consultation « opérateurs » pour le développement de 20 000 m2 de locaux d’activité, sur deux lots de la zone d’aménagement concerté (ZAC) des Quais à Floirac (voir figure 4.1). Les opérateurs désignés, Redman et Financière Duval, s’engagent alors sur une maîtrise de la valeur vénale et locative des locaux bâtis (800 €/m² à la vente pour Duval, 65 €/m² à 80 €/m² à la location de locaux d’activités pour Redman). Pour permettre ces prix de sortie, la métropole accepte de céder les terrains entre 25 et 27,17 €/m2, alors qu’ils sont estimés à 80 €/m2 par les Domaines22.

Nous ne disposons pas d’autre exemple de décote foncière au titre de la délibération cadre de 2014. En revanche, les acteurs bordelais, notamment la SPL d’aménagement La Fab, emploient une méthode de fixation du prix de vente du terrain par compte à rebours, en partant d’un prix cible affiché par la CMA de Gironde, pour les projets nés de l’AMI AIRE (aménager, innover, redessiner, entreprendre) (voir chapitre 8). Cette méthode se traduit bel et bien par une offre immobilière se rapprochant davantage des moyens des activités productives. En témoignent les activités hébergées dans les projets Ecchobloc et Espace Garonne, au sein de la ZAC des Quais. Toutefois, concernant ces deux projets, Bordeaux Métropole n’a désormais aucun droit de regard ni de contrôle sur les entreprises hébergées. La plus-value à la revente des locaux sera intégralement captée par les primo-acquéreurs.

Face à ce problème, la métropole de Bordeaux et La Fab mettent en œuvre différents leviers de contrôle des activités.

Figure 4.1 – Tableau comparatif des projets Ecchobloc et Espace Garonne développés dans le cadre de la ZAC des Quais à Floirac

Note : Ces prix de vente et de location ont été fixés par les délibérations n° 2014/0424 et n° 2014/0427 du conseil métropolitain ad hoc en juillet 2014, qui entérinent la vente du terrain appartenant à la métropole. Au total, les projets Espace Garonne et Ecchobloc représentent environ 20 000 m2 de locaux d’activité.

Source : Le Sens de la Ville (2021).

Ceux-ci prennent la forme, d’une part, de clauses anti-spéculatives et de clauses d’affectation, dans le cas des terrains cédés par La Fab (parc d’activités des Cinq Chemins, AMI AIRE). Ces clauses, issues des politiques de logements abordables déployées par Bordeaux Métropole, permettent de garder un contrôle sur l’activité hébergée et le prix de revente. Elles présentent néanmoins quelques limites : une durée maximale de dix ans, plusieurs dérogations possibles, et la nécessité d’un contrôle et d’un suivi importants sur la durée. D’autre part, la métropole peut intervenir à travers une structure de portage. Elle est en effet actionnaire de la foncière parapublique inCité, investisseur dans le projet de parc d’activités des Cinq Chemins au Haillan, mené par le promoteur Essor et sous pilotage de La Fab. C’est donc via cette structure de portage immobilier que la métropole, en tant qu’actionnaire, peut conserver le contrôle des activités.

Utiliser la dissociation foncière

La dissociation foncière est un montage qui permet de distinguer le foncier et le bâti. En pratique, la collectivité, ou un office foncier solidaire, reste propriétaire du foncier et le met à disposition sur une longue durée contre redevance. Ce montage peut se traduire dans différents types de baux, dont les baux emphytéotiques, les baux à construction et les baux réels solidaires d’activité. Il permet une maîtrise de l’usage via des clauses du bail qui lie le propriétaire du foncier au bénéficiaire du bail, et il est par nature anti-spéculatif puisque c’est la collectivité qui reste propriétaire du foncier. Il permet également de diminuer de façon significative le poids du foncier dans le prix final du local mis à disposition, et s’avère être alors un outil de maîtrise du prix de sortie aussi – voire plus – efficace que la décote foncière.

Les métropoles de Rennes et de Bordeaux testent aujourd’hui ce montage à travers des opérations pilotes. À Bordeaux, c’est au sein de l’OIM Aéroparc, à Saint-Médard-en-Jalles, que la dissociation est testée sur un foncier d’une superficie de 9 500 m2. Le type de bail envisagé est un bail à construction23 d’une durée maximale de cinquante ans. Une consultation en deux phases a été organisée et témoigne de la pertinence du modèle puisque la métropole a reçu, dès la première phase, neuf candidatures. Ce bail à construction s’accompagnerait d’une convention de suivi de commercialisation à long terme.

À Rennes, une étude est en cours pour évaluer les conditions de mise en œuvre d’une dissociation sur trois sites. Un prospect est en outre intéressé par ce montage dans une ZAE proche de Rennes, sous réserve que la durée du bail soit assez longue (autour de 40 ans pour que les banques acceptent de financer le projet porté par le bénéficiaire du bail).

Les deux métropoles sont donc en train de se constituer une expertise interne, juridique et économique, sur le montage en dissociation foncière.

Intervenir pour contenir la hausse des valeurs

L’action foncière des métropoles consiste également à intervenir pour contenir la hausse des valeurs, via la négociation amiable et, si besoin, en préemptant avec révision de prix pour contenir les prix de référence. C’est d’ailleurs l’un des objectifs de la convention cadre qui lie depuis 2019 la métropole de Bordeaux et l’EPF de Nouvelle-Aquitaine : intervenir là où « la spéculation pourrait fragiliser l’économie d’un projet ou alimenter l’inflation des prix ». La métropole de Bordeaux utilise alors l’expression de « régulation foncière ».

L’outil privilégié est la préemption, présentée comme un levier de négociation avec les propriétaires qui auraient tendance à pousser les valeurs de cession à la hausse, voire comme une menace ou un moyen de « casser les ventes ». En cas d’échec de la négociation, et si le prix reste trop élevé par rapport aux valeurs de référence visées par la métropole, les acteurs publics (l’OIM Aéroparc par le biais de l’EPF, la SPL La Fab) utilisent la préemption avec révision de prix. Côté OIM, une véritable stratégie a été engagée depuis 2018 pour limiter l’inflation des valeurs. L’EPF intervient la plupart du temps en révision de prix et les Domaines arbitrent de plus en plus souvent sur des valeurs proches de la contre-proposition de l’OIM, alors que l’arbitrage se faisait plutôt à mi-chemin en 2018. La Fab, de son côté, indique que la révision de prix est souvent systématique lors de DIA.

Ces démarches permettent de contenir les valeurs mais ne sont envisageables que lorsqu’il n’y a pas d’urgence à engager la maîtrise foncière.

• 20. Délibération cadre n° 21576 intitulée « Stratégie d’accueil des PMI PME industrielles et artisanales – Volet foncier », votée lors de la séance du 26 septembre 2014 par la Communauté urbaine de Bordeaux (CUB).
• 21. L’intervention d’un EPF sur la métropole bordelaise est tardive. Elle correspond à l’élargissement du périmètre d’intervention de l’EPF autrefois de Poitou-Charentes à celui de toute la région Nouvelle-Aquitaine. Ce changement de périmètre d’intervention de l’EPF date donc de la réforme des régions en 2016.
• 22. Les Domaines, ou plus formellement les pôles d’évaluation domaniale, sont rattachés aux directions régionales (et parfois départementales) des finances publiques et sont notamment consultés sur les conditions financières des opérations immobilières envisagées par les collectivités locales, leurs groupements, les établissements publics et les autres personnes publiques ou privées pour lesquelles la législation ou la réglementation le prévoit.
• 23. Le bail à construction est un contrat par lequel le preneur s’engage à construire un bâtiment sur un terrain appartenant au bailleur. À l’échéance de ce bail, la construction revient contractuellement au bailleur propriétaire du terrain.

L’optimisation spatiale : de la densification à la diversification

Dans un contexte de raréfaction du foncier, accélérée par l’objectif ZAN, les collectivités ont compris qu’elles n’auront bientôt plus d’autre choix que d’optimiser les surfaces existantes pour trouver de nouvelles surfaces dédiées à l’activité économique. Cette optimisation spatiale passe par le renouvellement et la densification des ZAE et par la verticalisation immobilière (laissant ici de côté le sujet des rez-de-chaussée dits actifs, c’est-à-dire dédiés à une activité et non au logement, car ce sujet sera traité plus loin).

Les tentatives sont encore peu nombreuses et balbutiantes mais les contraintes du ZAN vont très probablement conduire à une diversification des formes de mutualisation, pour permettre des densifications à la fois horizontales (moins d’espace sous-utilisé au sol) et verticales (des activités productives s’élevant en hauteur). Cette perspective bouscule assez largement les modes opératoires maîtrisés jusque-là dans des projets urbains à dominante résidentielle. Le chemin opérationnel est moins séquentiel et davantage négocié avec l’ensemble des parties prenantes, à commencer par les entreprises implantées et les propriétaires fonciers.

L’incontournable densification des ZAE

Dans les métropoles françaises, les zones d’activités économiques ont été, durant les dernières décennies, les principaux réservoirs où puisaient les collectivités pour fabriquer de nouveaux quartiers à dominante résidentielle. Cette évidence semble relever du passé : les ZAE commencent à être perçues comme des gisements précieux pour l’activité économique elle-même.

Trois ingrédients cumulatifs sont à l’origine de ce changement de paradigme. Le premier est la prise de conscience d’un potentiel de densification important dans les ZAE. Le deuxième est la démarche séquentielle ERC – éviter, réduire, compenser – issue de la loi Climat et résilience adoptée en août 2021, qui induit qu’il faut parfois acquérir plus du double du foncier nécessaire aux nouvelles ZAE stricto sensu. Le troisième est l’objectif de zéro artificialisation nette (ZAN).

À Rennes comme à Bordeaux, la densification des ZAE devient ainsi un sujet important inscrit à l’agenda politique des collectivités. Cela se traduit notamment par une posture beaucoup plus respectueuse de l’existant et une approche par interventions ponctuelles plutôt que par transformation programmatique (transformation d’un secteur à dominante économique vers un quartier à dominante résidentielle).

L’article 68 de la loi Climat et résilience oblige les collectivités à réaliser un « diagnostic partagé » du potentiel de densification de leurs zones d’activités économiques existantes, dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la loi24. Ce travail d’inventaire n’a rien d’évident : aucune base de données existante, ni la base Sirene fondée sur les adresses de sièges sociaux ni la base DGFiP très partiellement renseignée, ne permet de le réaliser sans un travail minutieux de terrain, d’autant que la loi demande de qualifier et de quantifier la vacance. À Bordeaux par exemple, aucune structure, pas même l’agence d’urbanisme pourtant à l’origine d’un atlas des zones d’activités, n’avait encore été désignée pour réaliser cet inventaire au moment de nos entretiens entre septembre 2021 et juillet 2022.

Ainsi, à Rennes, lorsque l’on compare le schéma d’accueil des entreprises de 2017 avec celui en cours d’élaboration en 2022, plusieurs projets d’extension de ZAE ne sont plus d’actualité. Ce recul est en train d’accélérer une pénurie foncière pour les activités économiques. En 2022, la collectivité n’avait plus que dix-huit mois de foncier disponible pour répondre aux demandes des entreprises en ZAE (en dehors de la zone d’activités de la Janais). Dans ce contexte, la densification des ZAE est ciblée dans le nouveau SAE comme une action incontournable.

À Bordeaux, le décompte en cours des terres encore artificialisables d’ici 2030, dans le respect du ZAN, aboutirait a priori à 400 hectares seulement, cette surface comptabilisant tous types de projets (infrastructurels, résidentiels, d’activités économiques). Là encore, la densification des ZAE pour satisfaire les besoins de développement économique n’est plus une option.

L’identification de gisements fonciers optimisables

Les agences d’urbanisme rennaise et bordelaise se sont attelées à des diagnostics de leurs ZAE. En 2012, l’a’urba (à Bordeaux) publiait, comme mentionné préalablement, un Atlas des zones économiques de la Cub (Communauté urbaine de Bordeaux), dont l’actualisation a été lancée en 2020. Les onze ZAE bordelaises sont passées au crible des entrées suivantes : occupation au sol des éléments bâtis, état de l’immobilier d’entreprise, emploi, transports en commun structurants, typologie de la vocation des zones, zonages du PLUi de Bordeaux Métropole. En page d’accueil de l’atlas (qui se présente comme une visionneuse SIG), il est précisé : « La seconde entrée, intitulée “analyse foncière”, offre une lecture de l’occupation bâtie à l’échelle des unités foncières. Elle permet ainsi de mesurer les emprises non construites. En précisant la domanialité et les contraintes ayant une incidence sur la constructibilité, il s’agit de premières indications sur le potentiel de densification des espaces monofonctionnels de la métropole. »25

À Rennes, des diagnostics ont également été réalisés par l’Audiar (2021a, 2021b) : vingt ZAE ont ainsi été étudiées, d’abord pour établir un diagnostic précis (vocation économique des unités foncières, occupation du sol, surface des unités foncières, emprises au sol, type de propriétaire, statut d’occupation, dynamiques du marché foncier, évolution du bâti), puis pour évaluer les enjeux et les potentiels théoriques d’optimisation. Cette connaissance a sans doute participé au changement de paradigme mentionné, même si ces études restent à ce stade peu opérationnelles.

À Bordeaux, des études plus opérationnelles des ZAE sont actuellement réalisées mais elles sont pilotées par des services différents (le GIP GPV Rive droite, les services du développement économique ou de l’aménagement de Bordeaux Métropole, ou encore l’OIM Aéroparc), sans coordination ni concertation. Certains membres de ces services en sont conscients et ont commencé à imaginer la constitution d’un « groupe de travail ZAE ».

Peu d’approches opérationnelles coordonnées

Globalement, le chantier de la densification des activités économiques reste encore assez embryonnaire. Qu’il s’agisse de densifier les ZAE ou de verticaliser ponctuellement l’activité, les expériences restent à ce stade plutôt marginales, même au-delà de nos cas de Rennes et de Bordeaux. On entend régulièrement mentionner les mêmes exemples (la Fondation pour les terrains industriels de Genève, ou FTI, notamment), illustrant le peu de profondeur du réservoir de références.

À Bordeaux, l’AMI AIRE (voir chapitre 8) fait figure d’expérimentation novatrice mais les résultats ne sont pas encore exploitables26. Les projets proposant une verticalisation de l’activité productive (Nexity et Engie avec Hoerner Ordonneau Architectures sur le site Côte de la Garonne) ou une mutualisation des espaces logistiques (Nexity avec Hoerner Ordonneau Architectures sur le site Dangeard Est) sont en suspens.

De rares tentatives d’optimisation par mutualisation

L’optimisation spatiale de l’activité économique passe concrètement par deux actions principales : réduire les surfaces au sol peu utilisées et exploiter davantage les volumes en hauteur (autrement dit « verticaliser »).

Figure 5.1 – Méthode dite de pondération mobilisée par l’Audiar pour identifier les gisements d’activités

La réduction de surfaces au sol trop peu utilisées est essentiellement le résultat d’efforts de mutualisation d’espaces alternativement vides, notamment les espaces de stationnement. Il existe quelques tentatives de mutualisation à Bordeaux et à Rennes, mais le niveau de partage n’a jamais pu aller bien au-delà de quelques voiries communes. On peut citer l’exemple partagé par La Fab du projet de construction d’un village artisanal regroupant cinq structures (brasserie, chocolatier, atelier de sérigraphie, etc.) pour une surface de près de 4 000 m2 sur la commune du Bouscat. À l’origine du projet, plusieurs espaces de partage avaient été envisagés : des showrooms, des serres, des vestiaires, une cafétéria, du stationnement. Lorsque le permis de construire a été déposé, les stationnements et les voiries étaient les seuls éléments partagés que l’équipe était parvenue à conserver. Les nécessités de gestion de chacun, la crainte des conflits d’usage ont été les principales explications à ce « rétropédalage ».

Figure 5.2 – Projet de village artisanal Godard, au Bouscat, par l’agence Compagnie architecture

Crédit : Air Studio / dessins : Magda Meziane

Crédit : Air Studio – dessins : Magda Meziane.

La verticalisation, un affichage plus qu’une solution aboutie

Verticaliser sur des socles actifs : une réponse fréquente et opportuniste

À Bordeaux, comme probablement ailleurs, les grands projets urbains prennent place sur des secteurs historiquement productifs. Et, pour attirer des activités économiques comme pour afficher un maintien des surfaces d’activités, les nouveaux bâtiments intègrent souvent un socle dit actif où sont imaginées des activités productives. Ainsi, le projet urbain ne figure pas comme un quartier résidentiel mais comme un quartier mixte d’où les emplois d’hier n’ont pas tous disparu.

C’est le cas du quartier Brazza, qui prévoit de 40 000 à 50 000 m2 dédiés à l’artisanat et aux activités productives (voir encadré ci-après). Ces surfaces sont essentiellement situées en socle de bâtiment et seront très probablement revues à la baisse. En parallèle, la CMA de Gironde souligne que nombre de demandes de locaux reste insatisfaite. En effet, le socle actif n’est pas une réponse systématiquement adaptée aux besoins des activités productives : une majorité d’entre elles ont besoin de surfaces plus horizontales, à l’abri de conflits d’usage avec les programmes résidentiels ou tertiaires.

Verticaliser l’activité productive sur elle-même, une réponse beaucoup plus rare

L’autre levier de l’optimisation spatiale est la verticalisation de l’activité productive sur elle-même. Des usines verticales ont existé à travers l’histoire, comme les usines viennoises du fabricant de chocolat et de biscuits Manner, mais elles font désormais figure d’exception.

Un cas intéressant de verticalisation est en cours de montage dans l’OIM Aéroparc de Bordeaux : il s’agit d’une opération d’activités, soumise à concours, dont le montage est celui de la dissociation foncière. Dans le cadre de ce projet monté sous forme de bail à construction (et détaillé dans le focus consacré à l’OIM Aéroparc ci-après), l’aménageur La Fab formule un certain nombre d’exigences, comme le niveau de loyer qui devra être pratiqué par l’investisseur. Cela implique un suivi rigoureux de la part de l’aménageur puis de la collectivité. Ce bail à construction (d’une durée de 50 ans) s’accompagnera ainsi d’une convention de suivi de commercialisation, ce qui permettra un contrôle par la collectivité des profils de preneurs et des loyers pratiqués. La nécessité d’une ingénierie spécifique de suivi de ces opérations se dessine, dans la mesure où elles nécessitent un montage spécifique, notamment pour faciliter l’accès aux fonciers. Notons que cet exemple exceptionnel (et encore à un stade très amont) visait plutôt un public de dirigeants de start-up, prompts à innover, ouverts à des formats de bâti alternatifs et peut-être moins contraints techniquement et économiquement que des entreprises plus traditionnelles.

Un besoin en outils spécifiques

Même si les exemples sont rares, une prise de conscience émerge parmi les décideurs territoriaux d’un besoin en outils de projets urbains spécifiques à la transformation des zones d’activités. En effet, les enjeux financiers des interventions dans ces secteurs sont importants – du fait du poids du foncier certes, mais surtout de la valeur économique des entreprises qu’il s’agit de dédommager par le paiement d’une indemnité d’éviction ou de transfert. Ils sont tels que le mode opératoire habituel d’acquisition-transformation foncière est inenvisageable. Même à Rennes, métropole caractérisée par une forte tradition d’intervention publique, les services ont conscience que les ZAE ne peuvent pas être transformées selon les méthodes habituelles.

Rénover et densifier des espaces d’activités économiques ne peut a priori pas se faire sans argent public. Il existe deux possibilités aujourd’hui : soit la collectivité décide de prioriser l’activité économique et accepte que cela lui coûte de l’argent, soit la collectivité accepte de réduire la part d’activités économiques et de faire financer le coût de la transformation par des programmes plus lucratifs (logements, bureaux et commerces pour l’essentiel). Cette deuxième option est alors réservée aux secteurs les plus attractifs, notamment les secteurs desservis par des transports en commun structurants au sein desquels des programmes de bureaux ou de logements sont susceptibles de pouvoir être commercialisés.

Cette vision opérationnelle explique pourquoi les ZAE ont été un réservoir important de projets urbains à dominante résidentielle, puisqu’elles ne pouvaient être transformées sans gros effort financier public.

Les perspectives opérationnelles

Lors des entretiens réalisés à Rennes et à Bordeaux, nos interlocuteurs ont identifié les mêmes leviers opérationnels d’intervention susceptibles de rendre possibles les opérations de densification. Le premier, et le plus évident, est la requalification27 des ZAE et des espaces publics plus largement. Le deuxième consiste à acquérir certains fonciers stratégiques uniquement, par opposition à la maîtrise foncière totale d’un secteur, de façon à amorcer la transformation souhaitée. C’est le cas dans la ZA Nord à Rennes, avec quelques acquisitions au coup par coup sur des terrains importants. Lorsqu’il y a une acquisition, un montage en dissociation foncière peut également être imaginé. Le dernier levier consiste en un accompagnement des propriétaires fonciers pour les convaincre de transformer et de densifier leurs parcelles, ce qui est généralement réalisable quand ils y ont intérêt : quand une valorisation est possible, en cas de besoin d’extension de l’entreprise, entre autres.

Une piste mériterait d’être ajoutée à ces perspectives opérationnelles : s’adresser bien davantage à des propriétaires occupants. En effet, il apparaît de plus en plus comme une nécessité économique de dépasser le modèle classique de l’aménagement séquentiel. Produire de l’activité économique via les séquences et les acteurs habituels de la chaîne de l’immobilier (aménageur, promoteur, investisseur, occupant) ne peut se faire sans argent public, comme on vient de l’illustrer. Même avec un foncier quasi gratuit, la fabrication d’un bâtiment neuf aboutit, à l’issue de la séquence habituelle des acteurs de l’immobilier, à des valeurs locatives trop élevées par rapport aux capacités des activités productives. Cela tient au cumul des marges réalisées par l’aménageur, le promoteur et l’investisseur, ainsi qu’à l’attente par l’investisseur d’un rendement annuel dans une perspective temporelle restreinte.

A contrario, il est possible de produire de l’activité économique « pour soi-même » sans mobiliser trop d’argent public. Cela présente plusieurs avantages économiques majeurs : il n’y a ni nécessité de marge ni attente de rendement financier, et une perspective de long terme redevient possible.

C’est ce que l’on trouve majoritairement dans les grandes périphéries, via l’acquisition de lots à bâtir par des industriels pour leur compte propre. L’enjeu pour la collectivité est d’importer ce type de montage dans des secteurs plus urbains, en cherchant à l’encadrer a minima avec un cahier des charges adapté (en termes de densité, d’implantation, de nuisances générées, etc.). Rappelons ici que le facteur prix n’est que d’une importance relative dans le choix de localisation des acteurs économiques. De nombreux autres facteurs pèsent et se combinent : l’accès à un bassin d’emploi, la proximité d’un écosystème économique, la desserte en transport en commun, l’adéquation des locaux avec les besoins, etc. Dans le cas d’une acquisition, ce facteur prix est encore minoré.

Un consensus émergent en faveur d’une ingénierie d’accompagnement spécifique

Dans la perspective que nous venons de tracer, le rôle de la collectivité est d’inciter – puis d’accompagner – les propriétaires fonciers à faire muter et densifier leur patrimoine. Ces propriétaires peuvent être les entreprises occupantes ou des foncières – locales ou nationales – incarnées sous forme de SCI ad hoc. La négociation avec eux suppose d’employer plusieurs outils, les deux principaux étant, d’une part, le levier réglementaire, en étant à la fois clair sur l’évolution attendue du secteur (par exemple via une OAP) pour décourager des postures attentistes et assez prescriptif sur les programmations possibles et les règles d’implantation, et, d’autre part, l’accompagnement en ingénierie.

Pour bien comprendre ce rôle essentiel de l’accompagnement, il faut revenir aux origines du modèle de la ZAE, dont les singularités supposent des modalités d’intervention spécifiques.

Figure 5.3 – Les spécificités des projets en ZAE et des modalités d’intervention

Source : Le Sens de la Ville.

Un projet urbain en ZAE présente à la fois des coûts fonciers élevés et des recettes faibles (voir figure 5.3). Plus précisément, si les valeurs foncières à l’achat peuvent être élevées, les coûts d’une intervention foncière sont démultipliés par les frais de transfert et d’éviction des activités économiques concernées. Les valeurs foncières (ventes de terrains ou de charges foncières) sont, quant à elles, peu élevées : les activités concernées ne sont pas toujours à forte valeur ajoutée financière, ce à quoi s’ajoute le fait que la densité modérée de la ZAE dilue sa rentabilité foncière. Ces deux considérants initiaux rendent l’intervention d’un aménageur peu réaliste selon des modalités classiques d’acquisition foncière, le bilan de l’opération étant déficitaire. La collectivité doit donc chercher d’autres moyens d’intervention pour transformer ces zones d’activités.

La première étape est de bien connaître le terrain : qui possède quelle parcelle ? Qui l’occupe ? Quels sont les besoins de chacun ? Qui a investi récemment et qui a des projets d’extension ou de transformation ? Cette connaissance est un prérequis : impossible de « faire avec » les acteurs si l’on ne connaît rien d’eux. Même si la connaissance de la zone d’activités n’est souvent que partielle, c’est de là qu’il faut partir pour identifier les intérêts à agir de chacun ainsi que les possibilités de mutualisation (voies d’accès, stationnement, espaces de stockage, lieux de réunion, gestion des déchets…). La connaissance de la zone n’est cependant pas évidente, du fait, entre autres, d’une multiplicité d’acteurs économiques (propriétaires occupants pour certains, investisseurs locaux, nationaux, voire internationaux, etc.), caractérisés par des lieux de prise de décision parfois très éloignés du terrain.

La deuxième étape est la requalification. La collectivité garde ainsi la main sur les espaces publics et notamment les voiries, ce qui peut aussi créer une force d’entraînement sur les acteurs privés. Ce travail de requalification peut être fait en plusieurs temps avec, par exemple, des phases d’aménagement transitoire, pour tester la pertinence de certains trajets cyclables, l’implantation de micro-polarités autour de food trucks et de mobiliers légers…

Une fois que les intérêts à agir de chacun ont été identifiés (besoins d’extension, ventes de foncier possibles après remembrement ou après mutualisation de stationnements, etc.), la collectivité doit accompagner les parties prenantes pour que le passage à l’acte opérationnel se réalise. Demandes d’autorisation administrative, actions de remembrement foncier, portage d’un projet commun via une association foncière urbaine de projet… : autant de démarches qui ne font pas partie du cœur de métier des entreprises et des propriétaires concernés. C’est donc à la collectivité de s’outiller pour proposer un accompagnement adapté aux acteurs privés.

Enfin, du seul point de vue des acteurs privés occupants ou propriétaires, l’intérêt à agir n’est parfois pas assez fort pour susciter un passage à l’acte. La collectivité peut alors mobiliser des leviers incitatifs pour le faciliter : bonus de constructibilité à certaines conditions (végétalisation, gestion des stationnements…), intervention sur l’espace public mitoyen, etc.

À Bordeaux, cette ingénierie d’accompagnement et d’incitation est de plus en plus perçue comme nécessaire mais ses modalités n’ont pas encore été proposées. D’ailleurs, bien que plusieurs études de requalification de ZAE aient été lancées (Jean Zay, La Gardette, Bordeaux Nord, Plaine Sud-Garonne…), aucun cahier des charges n’a encore intégré spécifiquement cette ingénierie d’accompagnement ; seuls des bons de commande pour faisabilités architecturales sont pour l’instant pratiqués. Cette ingénierie pourrait se traduire par le recrutement d’un assistant à maîtrise d’ouvrage (AMO), d’une personne dédiée au sein des services ou encore par la création d’une structure externe existante comme la SPL Technowest, qui gère une pépinière et met en place des procédés d’écologie industrielle.

À Rennes, la métropole envisage la création d’un nouveau métier : le « manager de zone d’activités », qui pourrait étudier avec les propriétaires les possibilités de densifier leurs parcelles. Rennes Métropole prévoit aussi de conditionner la cession des terrains publics, lorsque le preneur est déjà propriétaire ailleurs, à un effort de densification de ses autres parcelles. Une expérimentation de ce type a déjà eu lieu avec la société Les routiers bretons lorsqu’ils se sont implantés à la Janais.

• 24. Cette obligation ne s’applique pas à toutes les collectivités. Seules celles qui disposent de « zones d’activités économiques significatives » sont concernées ; et la loi ne prévoit pas de sanction en cas de non-respect de cette obligation.
• 25. Cet atlas ne va pas dans le degré de précision attendu par les inventaires bientôt exigibles dans le cadre de la loi Climat et résilience et mentionnés un peu plus haut. Ceux-ci devront notamment qualifier et quantifier la vacance, donnée qui n’est pas disponible par exemple dans l’atlas des ZAE.
• 26. Au moment de la rédaction de cet ouvrage, et à l’échelle des deux éditions de l’AMI qui portaient sur un total de 19 sites, on recense 2 projets livrés et 5 projets en cours (permis de construire délivrés, chantier en cours ou programmé). On compte 7 sites retirés de l’AMI avant la désignation du lauréat ou pour lesquels le projet proposé est finalement abandonné, et 4 projets en suspens (négociations en cours avec le propriétaire foncier).
• 27. Les ZAE connaissent une obsolescence assez rapide du fait notamment d’un vieillissement précoce des bâtiments (de peu de qualité) mais aussi des espaces extérieurs qui, souvent, n’ont pas fait l’objet d’un traitement très qualitatif. La requalification des ZAE désigne pas seulement la mise à niveau qualitative de ces espaces. Dans certains cas, cette requalification désigne aussi le fait d’offrir des lieux et des services plus amènes pour les travailleurs de ces espaces.

Aux interstices spatiotemporels, les occupations temporaires

L’occupation temporaire ou transitoire28 est une modalité principalement activée à destination des activités productives de l’économie sociale et solidaire (ESS)29 et du petit artisanat. Les acteurs « plus classiques » du secteur productif en sont majoritairement absents.

À Rennes, l’occupation temporaire est un levier régulièrement mobilisé. La ville est en effet propriétaire d’un patrimoine immobilier important, qu’elle mobilise à destination d’associations, d’artisans et d’entrepreneurs de l’ESS. À Bordeaux, le recours à ce dispositif ne se traduit pas encore par une politique publique assumée, même si les projets se développent.

Une diversité de modes d’occupation temporaire

Les occupations temporaires sont de taille, de durée et de dimension variables : elles peuvent concerner des lieux emblématiques comme Darwin à Bordeaux ou l’Hôtel Pasteur à Rennes, des occupations temporaires de bâtiments dans l’attente de leur démolition ou de la livraison des cellules définitives, ou encore des cellules commerciales en rez-de-chaussée.

On peut citer l’exemple de l’atelier partagé d’artisans Comme un établi, installé dans la ZA Nord de Rennes. Cette coopérative d’artisans occupe, depuis 2021, une cellule commerciale appartenant à la ville de Rennes dans le cadre d’une convention d’occupation précaire signée pour une période de sept ans. Le tarif de location est celui d’une entreprise de l’ESS30 : 2 500 € HT, hors charges, par mois pour 1 110 m2 au sol soit 2,50 €/m² environ.

Le projet des Halles en commun, à Rennes (voir focus), qui prend place sur le site d’une usine de fabrication de matériel pour l’armée ayant déménagé début 2022, fait aussi l’objet depuis quelques mois d’une occupation transitoire. Ce projet accueille des activités productives de l’ESS, et notamment des activités relevant de l’économie circulaire.

Autre exemple, à Bordeaux, l’école d’Artigues-près-Bordeaux, rachetée par la métropole pour une opération de logements, fait l’objet d’une occupation temporaire pour une période de deux ans. Après un appel à manifestation d’intérêt, une dizaine de projets portés par des acteurs de l’ESS ont été retenus pour la phase temporaire.

Si, dans les cas présentés ici, les locaux appartiennent à la collectivité, ce n’est pas toujours le cas. Ainsi, à Bordeaux, la foncière parapublique inCité met en location temporaire des rez-de-chaussée pour des activités. La durée des baux varie généralement de six à vingt-quatre mois. L’identification des entrepreneurs susceptibles d’être intéressés se fait à travers le réseau de partenaires, notamment via la métropole, qui joue un rôle important dans cette mise en relation.

Une solution à double tranchant

Ce mode d’hébergement permet à des entreprises et à des structures financièrement fragiles d’accéder à des locaux, quand elles ne trouvent pas de solution pérenne sur le marché immobilier classique. Cela rend ainsi possible le lancement d’activités et la stabilisation de modèles économiques, constituant d’ailleurs souvent la première étape en sortie de structures d’incubation. Enfin, dans le cadre des occupations transitoires, il permet à des entrepreneurs de participer à la définition d’usages futurs d’un espace, de s’intégrer à un écosystème économique.

En revanche, une fois la période temporaire terminée, la relocalisation peut être particulièrement difficile à opérer, non seulement en raison de ses coûts mais également des nuisances potentielles de l’activité. Il existe bien quelques pépinières et hôtels d’entreprises, mais en nombre très restreint, et l’écart de prix entre l’occupation temporaire et les valeurs de marché est élevé. Aussi existe-t-il des entreprises qui ont des difficultés à sortir de l’occupation temporaire, et sont contraintes d’aller d’un site à l’autre.

Cet accès incertain aux locaux n’est pas sans conséquence sur la capacité des entrepreneurs à se projeter dans leur développement. Certains mettent donc en place, dès le début de l’occupation, des stratégies pour rendre possible leur pérennisation sur site. Par exemple, le responsable de l’atelier Comme un établi explique que, en plus des actions d’animation à destination des habitants du territoire, le collectif a fait le choix d’aménager le local « en dur », au prix d’investissements importants, ce qui rend à leurs yeux leur déménagement plus difficile. La ville peut toutefois leur demander de partir avant l’expiration du bail de sept ans, avec un préavis de six mois.

Bien que temporaire, l’installation dans des locaux nécessite en outre des travaux d’aménagement entraînant des coûts qui peuvent s’avérer difficiles à assumer pour une activité.

• 28. L’occupation transitoire est un mode particulier d’occupation temporaire qui vise à établir un lien entre les usages passés, présents et futurs du lieu concerné. Dans cet ouvrage, nous parlons d’occupation temporaire, même si cela recouvre également des démarches d’urbanisme transitoire.
• 29. Les activités productives de l’ESS relèvent en majorité du champ très large de l’économie circulaire : réemploi, recyclage, réparation, approvisionnement durable, etc. Par exemple, au sein de l’incubateur ATIS à Bordeaux, la quasi-totalité des projets incubés identifiés comme productifs relèvent de l’économie circulaire.
• 30. La ville de Rennes a trois niveaux de tarif avant le tarif commercial classique : la gratuité, le tarif associatif et le tarif pour entreprises de l’ESS.

Un parc public et semi-public en évolution

Quel est le besoin immobilier d’une petite entreprise du BTP, d’un petit fabricant ou d’un réparateur qui n’a que peu d’ancienneté ? Il ne peut pas encore se permettre un achat immobilier et cherche donc à louer ; et il n’a ni besoin ni les moyens d’une grande surface de travail. L’offre de petites surfaces à louer, à prix accessible avec une partie destinée à l’atelier ou au stockage, est cependant très réduite. Le marché privé s’intéresse peu à ces petites surfaces : aux yeux des investisseurs classiques, elles concernent des acteurs économiquement fragiles, subissent une rotation importante et nécessitent des frais de gestion élevés. Ainsi, les investisseurs préfèrent mettre sur le marché des locaux par blocs de 500 ou de 1 000 m2 plutôt que dix locaux de 50 m2. L’immobilier de seconde main constitue un petit réservoir pour de telles surfaces, qui se révèlent trop peu nombreuses et ne correspondent pas toujours au « standing » attendu.

C’est en grande partie pour répondre à ce décalage entre offre et demande de petites surfaces accessibles que certaines collectivités se sont dotées d’un immobilier d’entreprise semi-public, ciblant ces types de demande.

Une offre historique : pépinières et hôtels d’entreprises

De « vieux » outils de portage existent, parmi lesquels des incubateurs (intégrant plus ou moins de contributions publiques), des pépinières et des hôtels d’entreprises.

Parmi les gestionnaires-animateurs de ces immobiliers, on trouve à Bordeaux non seulement la chambre de métiers et de l’artisanat, l’agence de développement économique de la rive droite de Bordeaux Hauts de Garonne Développement, un bailleur social (Domofrance), mais aussi une structure singulière, la technopole Bordeaux Technowest31. Il n’y a pas de présentation facilement accessible de l’ensemble de cet « immobilier aidé » au sein de la métropole mais les collectivités auraient permis la création de trois pépinières et deux hôtels d’entreprises, le G2 aux Bassins à flot et l’hôtel d’entreprises Brazza. À cela s’ajoutent les immobiliers portés par d’autres acteurs partenaires, notamment par le bailleur social Domofrance, qui gère 53 000 m2 de locaux commerciaux et professionnels en Nouvelle-Aquitaine : bureaux, commerces, locaux d’activités, ateliers ou hôtels d’entreprises. La collectivité a une forme de droit de regard sur les publics hébergés par les hôtels d’entreprises du bailleur, puisque les candidats sont normalement soumis à un comité d’agrément. Dans les faits, les délais de réponse sont courts et la personne référente côté collectivité a parfois changé de poste : ces deux facteurs font que la collectivité n’exerce pas véritablement ce droit.

Rennes Métropole dispose d’un réseau de pépinières d’entreprises, à Rennes et dans l’agglomération, et de « centres d’affaires des quartiers » à destination des quartiers prioritaires. La gestion et l’animation de ce réseau ont été déléguées à Citédia, opérateur de services urbains pour Rennes et Rennes Métropole, dans le cadre de la concession de service public dédiée à l’exploitation du patrimoine immobilier métropolitain à vocation économique. Certaines pépinières sont spécialisées par exemple dans les services aux entreprises, la cybersécurité, l’économie numérique ou les biotechnologies. En 202032, ces pépinières réunissaient quatre-vingts entreprises et totalisaient une surface locative de 7 500 m2. En parallèle, quinze incubateurs gérés par des acteurs privés (association, écoles, entreprises) et des acteurs publics (université, région Bretagne, chambre régionale de l’économie sociale et solidaire) sont recensés à Rennes.

Ces immobiliers parapublics historiques présentent des écueils récurrents : la rotation des occupants n’est pas toujours assurée et ils mobilisent des fonds importants non seulement en investissement mais parfois aussi en fonctionnement.

De récents outils de portage spécifiques

À Bordeaux, d’autres outils de portage plus spécifiques et maîtrisés ont été créés récemment : l’activité de portage d’inCité et la Foncière solidaire. Bailleur social et aménageur historique de Bordeaux, spécialisé en opérations de renouvellement urbain et en centres anciens, inCité a décidé de créer il y a quelques années une activité de foncière d’activités économiques. Quant à la Foncière solidaire Nouvelle-Aquitaine, elle est encore une association de préfiguration33, créée en vue de constituer une foncière de portage d’immobilier ESS en Nouvelle-Aquitaine. Il s’agit donc d’un outil hybride, conçu à la fois pour les collectivités et des acteurs de l’ESS. L’association de préfiguration a été créée par ATIS, France Active Nouvelle-Aquitaine, la plateforme J’adopte un projet (Adefip), avec une implication financière des collectivités territoriales puisque Bordeaux Métropole et la région Nouvelle-Aquitaine assurent le financement d’une partie de l’amorçage. Trois missions ont été définies pour cette foncière : l’accompagnement et le conseil sur la mise en place d’une stratégie patrimoniale ; le portage immobilier avec des activités d’acquisition pour le compte d’acteurs de l’ESS, puis de mise en location ou de coacquisition avec eux ; et un rôle d’agence immobilière solidaire. Pour l’instant, l’objectif est de travailler avec des collectifs d’acteurs de l’ESS.

À Rennes, plusieurs actions sont mises en œuvre pour nourrir l’offre immobilière à destination de l’industrie et de l’artisanat. À la Janais, Rennes Métropole est au moment de l’enquête en cours d’acquisition d’un bâtiment pour développer un incubateur, une pépinière et un hôtel d’entreprises. Un atelier mutualisé y sera intégré. Dans le quartier prioritaire du Blosne, une cité artisanale est en cours de chantier34 pour la production de douze cellules de 100 m2 ou de six cellules de 200 m2. De la même façon, six à huit box d’environ 300 m2 sont produits pour des artisans dans le quartier prioritaire de Maurepas. Enfin, huit cellules artisanales, appelées le « Mur habité » parce qu’elles sont accolées à un mur antibruit (voir focus), ont été livrées à Cleunay. Elles sont occupées par des artisans d’art sous convention d’occupation précaire. La structure d’aménagement Territoires joue un rôle essentiel dans ces opérations, selon des modalités de montage différentes ; Territoires n’assure pas systématiquement le portage.

À Rennes comme à Bordeaux, il n’y a pas d’objectif chiffré de création de surface d’activité économique par la collectivité ou ses partenaires, comme c’est le cas en matière de logement social par exemple. Les deux métropoles se distinguent toutefois sur le caractère centralisé de ces outils de portage. À Rennes, c’est la structure Territoires (aménageur historique) qui en est le bras armé, tandis qu’à Bordeaux il existe une diversité d’outils de portage. Cette diversification semble répondre à la fois à des demandes sectorielles, avec le secteur de l’ESS pour la Foncière solidaire Nouvelle-Aquitaine et les start-up pour Technowest, et à une évolution de la vision de la métropole sur la constitution de son propre patrimoine. En revanche, elle induit un manque de lisibilité, voire de coordination, pointé dans le schéma de développement économique métropolitain adopté en séance publique le 25 novembre 2021 : « Les incubateurs, couveuses, accélérateurs et pépinières sur le territoire assurent le rôle de terreau pour la naissance et le développement des nouvelles entreprises sur le territoire. Tirées par Bordeaux Technowest, Unitec, les pépinières communales et privées, elles jouent un rôle stratégique et essentiel dans l’économie de demain, même si la coordination d’ensemble reste à parfaire. »

• 31. Cette structure a été créée en 1989. Ses sites accueillent des porteurs de projets plutôt orientés vers les nouvelles technologies.
• 32. Une nouvelle pépinière, spécialisée dans l’ESS, a intégré le réseau en 2021.
• 33. Statut transitoire d’une entreprise qui a pour vocation de se transformer en société coopérative d’intérêt collectif (SCIC).
• 34. Ses modalités de gestion étaient en cours d’arbitrage au moment de notre enquête.

Mobiliser les acteurs privés

À Bordeaux, les appels à projets et les appels à manifestation d’intérêt appliqués à l’immobilier d’entreprise se multiplient depuis 2014.

Ces appels présentent plusieurs particularités. D’abord, ils font l’objet d’une communication rayonnante qui va jusqu’à une forme de « labellisation ». Ensuite, ils s’adressent à plusieurs acteurs privés de la chaîne de l’immobilier – promoteurs, investisseurs, maîtres d’œuvre, utilisateurs – et incitent à la constitution de groupements. En outre, ils déterminent souvent des critères de sélection ou des formats de réponse ad hoc : l’innovation programmatique et architecturale constitue souvent un critère de sélection, par exemple. Enfin, ils permettent de regrouper différents sites sous une même bannière, recherchant un effet d’entraînement.

Néanmoins, cet outil seul n’est pas suffisant : la mise en œuvre de ces AMI par la collectivité et ses partenaires suppose qu’ils maîtrisent le foncier pour fixer les règles.

Figure 8.1 – Schéma des appels à projets ou à manifestation d’intérêt déployés au sein de la métropole de Bordeaux depuis dix ans

Note : Ces appels à projets sont lancés par la métropole (et notamment les OIM Bordeaux Inno Campus et Aéroparc), par des aménageurs (La Fab, l’EPA Euratlantique) et aujourd’hui par le Port de Bordeaux. On constate une multiplication de ce levier d’action, notamment autour de 2017-2018, peu de temps après « Réinventer Paris » qui constitue l’appel à projets le plus emblématique.
Crédit : Le Sens de la Ville.

L’AMI AIRE (aménager, innover, redessiner, entreprendre)

Parmi les nombreux appels à manifestation d’intérêt lancés par la métropole de Bordeaux au sujet des activités productives, l’AMI AIRE (aménager, innover, redessiner, entreprendre) est le plus emblématique. Cet AMI, lancé en juin 2017, s’inscrit dans la lignée des appels à projets urbains innovants (APUI), en ce qu’il consiste à céder des fonciers détenus par les collectivités et autres acteurs publics à l’opérateur qui propose le projet immobilier le plus en phase avec l’objectif de la collectivité, plutôt qu’au plus offrant.Piloté par La Fab pour le compte de la métropole, cet AMI porte au départ sur huit sites, pour un total de 25 hectares de foncier économique, propriétés de Bordeaux Métropole, de communes ou de propriétaires privés (en particulier la SNCF). Il a pour objectif de produire des locaux destinés aux PME, aux PMI et aux artisans innovants à des prix abordables. En juillet 2019, la métropole lance une deuxième édition qui porte sur neuf sites.

L’AMI se structure en deux phases : la candidature puis l’offre. Concernant les critères de sélection, la métropole a modifié son approche d’une édition à l’autre. En effet, si le prix d’acquisition des emprises et les modalités de paiement constituent un critère de sélection lors de la première édition, la deuxième édition précise des valeurs « cibles » par site, calculées par La Fab par compte à rebours à partir d’hypothèses de programmation. Cette évolution permet, selon La Fab, de diminuer le poids du critère « prix » par rapport aux autres critères dans la mise en concurrence entre les candidats et leurs projets. Le règlement des AMI précise que les projets doivent être portés par des équipes qui rassemblent des acteurs « classiques » de l’immobilier (promoteurs, investisseurs, maîtrise d’œuvre, bureaux d’études, consultants) et de « nouveaux entrants » : start-up, entrepreneurs, commercialisateurs, associations. Afin de faciliter la composition de ces équipes, La Fab organise, lors de la première édition, un événement appelé « Aire Novation », au cours duquel se rencontrent les promoteurs retenus pour la deuxième phase et une cinquantaine de start-up du territoire intéressées par l’immobilier.

Les résultats de l’AMI AIRE

Les volumes d’immobilier d’entreprise produits

Au total, les projets AIRE des éditions 1 et 2, livrés ou pour lesquels le permis de construire est délivré et le chantier est en cours ou programmé, prévoient plus de 25 000 m2 de bureaux et plus de 23 000 m2 de locaux d’activités (voir figure 8.3). Les programmes « commerces/services » restent minoritaires. On constate toutefois que les volumes de locaux en suspens sont plus importants pour les activités productives qu’en ce qui concerne les programmes de bureaux, ce type de programme étant plus difficile à équilibrer que le tertiaire. Plus précisément, sur dix-neuf sites, on en recense sept qui ont été retirés de l’AMI avant la désignation du lauréat ou pour lesquels le projet proposé a finalement été abandonné, et quatre en suspens (négociations en cours avec le propriétaire foncier).

Figure 8.2 – Carte des projets lauréats des deux éditions de l’AMI AIRE

Note : Cette carte est produite à partir des informations récoltées auprès de La Fab en juin 2023 sur les deux éditions de l’AMI AIRE. Les sites se déploient principalement dans le nord de la métropole bordelaise, aussi bien sur la rive gauche que sur la rive droite. Elle complète les zones d’OIM et d’OIN de l’époque, situées plutôt au sud de l’agglomération (OIN Euratlantique, OIM Bordeaux Inno Campus [BIC], OIM Bordeaux Aéroparc).
Crédit : Le Sens de la Ville.

Figure 8.3 – Graphique des volumes en m2 par type de programme et niveau d’avancement/p>

Source : Le Sens de la Ville.

Des innovations difficiles à concrétiser

Plusieurs projets d’immobilier productif se distinguent par le caractère innovant dans leur forme architecturale, comme le projet en architecture biomimétique Silva, porté par Réalités BuildTech à Eysines. Certains intègrent une mixité fonctionnelle verticale, entre un commerce et de l’activité productive en étage (par exemple le projet Lormont Côte de la Garonne, porté par Nexity et Engie, avec des locaux d’activités en R+1). D’autres mutualisent certains espaces (on peut citer ici le projet porté par Nexity sur le site Dangeard Est, qui conçoit la mutualisation du stockage). Parmi ces trois projets, seul Silva à Eysines est réalisé pour le moment ; les deux autres sont en suspens du fait de plusieurs difficultés.

À Lormont, le terrain appartient à un propriétaire qui en attend une charge foncière supérieure à celle que peut supporter le projet proposé. Cette situation illustre combien il est parfois difficile de répercuter le coût de l’innovation architecturale sur le prix de sortie des locaux, compte tenu des moyens limités que les artisans peuvent mettre dans leur immobilier. Par exemple, le projet Silva proposait différentes pistes d’écoconception (construction en bois, matériaux de réemploi) qui ont finalement été abandonnées pour des raisons de coûts de construction.

À Dangeard, Nexity se heurte au fait que les artisans ciblés par le projet sont souvent peu enclins à mutualiser des espaces, même de stockage. Cet enseignement est également tiré par le promoteur Réalités BuildTech, dans le cas du projet Silva, qui relève que les fonctionnements propres à chaque activité sont assez peu compatibles avec la mutualisation d’espaces. En outre, les promoteurs sont souvent peu disposés à baisser les pourcentages de précommercialisation avant de lancer les travaux, alors que les artisans, les TPE et les TPI ne sont pas en mesure de se projeter à trois ans.

La recomposition de l’écosystème

Le résultat le plus concret de l’AMI AIRE à ce jour tient donc plutôt à une recomposition de l’écosystème de l’immobilier d’entreprise. Il contribue, d’une part, à faire émerger de nouveaux acteurs dans ce domaine. Par exemple, l’entreprise U’rself, initialement gestionnaire de coworking, est amenée à se positionner comme investisseur dans le cadre de son projet d’usine industrielle sur le site Dangeard Ouest. L’AMI permet, d’autre part, de former les promoteurs nationaux aux enjeux propres aux locaux d’activités. Réalités et Nexity, lauréats sur plusieurs sites des éditions 1 ou 2, témoignent de l’intérêt qu’ils ont à s’ouvrir à cet immobilier d’entreprise, auparavant réservé à certains constructeurs-lotisseurs. Ils ont d’ailleurs porté d’autres projets en immobilier productif depuis.

L’événement Aire Novation préfigure enfin des associations entre promoteurs et start-up, qui dépasseront le cadre de l’AMI AIRE, puisque certains promoteurs non lauréats répondent en équipe avec les start-up à d’autres consultations.

En conclusion, l’outil qu’est l’appel à projets ou l’appel à manifestation d’intérêt permet d’encourager de nouvelles façons de faire et de s’organiser parmi les acteurs de l’immobilier. Il se diffuse d’ailleurs à d’autres maîtres d’ouvrage, tels que le Grand Port maritime de Bordeaux.

Et ailleurs en Europe ?

Le concept de ville productive s’est diffusé en Europe, notamment sous l’effet d’événements de réflexion urbaine tels que le concours Europan 2017 organisé autour de la thématique « Ville productive » (Gilbart, 2023). Aussi nous avons souhaité mettre en perspective notre analyse avec des villes européennes, Berlin en Allemagne, Turin en Italie et Vienne en Autriche. Comment la ville productive y est appréhendée, et par qui ? Quels sont les leviers déployés par les acteurs de la fabrique urbaine ?

Selon le rapport de recherche ESPON-MISTA (2020)41, la concurrence avec la production de logements est forte à Berlin et à Vienne. Néanmoins, les problématiques de localisation des activités productives sont prises en compte par les acteurs publics. Elles le sont au prisme d’une définition des activités productives, resserrée à Berlin (industrie 4.0, activités créatives) mais extensive à Vienne. Des stratégies sont élaborées et des dispositifs mis en œuvre dans les deux cas, avec l’affichage d’une ambition forte côté viennois. Le cas de Turin se distingue, notamment en raison de l’histoire de son développement urbain, étroitement lié à son industrialisation, puis à la désindustrialisation qui a laissé vacantes de nombreuses friches en plein cœur de l’agglomération. L’enjeu de la réindustrialisation de la ville est affiché et donne lieu à l’activation de leviers d’action, mais de manière plus ponctuelle.

Vienne

Une stratégie en faveur des activités productives

À la fois ville capitale et l’un des neuf Länder de l’Autriche, Vienne comptait 1,9 million d’habitants en 2019. L’artisanat et l’industrie sont au cœur du développement de la ville aux xixe et xxe siècles, avec notamment l’industrie de la soie dans les faubourgs de la ville et le développement d’activités ferroviaires. Aujourd’hui en revanche, la part du secteur tertiaire domine largement l’économie viennoise. Faire de la place aux activités de production est néanmoins un enjeu affiché politiquement, et sa prise en compte a donné lieu à l’élaboration d’une stratégie.

Après une première étude dès 2008, un inventaire et une évaluation du foncier productif ont été réalisés pour le compte de la direction du développement urbain de la ville de Vienne en 2015. Une étude sur l’avenir du travail a également été réalisée par un centre de recherche et de conseil sur le monde du travail, cette fois-ci pour le compte de la direction économique. Un groupe de travail a ensuite été mis en place afin de prendre connaissance de ces données et d’élaborer une stratégie d’action en faveur de la ville productive (Produktive Stadt). Ce groupe a abouti en 2017 à la rédaction d’un document cadre stratégique (Fachkonzept Produktive Stadt) qui affiche l’objectif de consacrer au moins 5 % du territoire à des fins de production. Trois axes prioritaires sont présentés dans ce document. Le premier concerne la mise à disposition de sites attractifs, abordables et revalorisés pour l’usage des entreprises et pour des infrastructures complémentaires telles que les établissements de formation et de recherche ou les institutions dédiées à la politique industrielle et d’innovation. Le deuxième porte sur le déploiement d’une stratégie appropriée de développement du foncier. Le troisième est la mise en place de structures de coopération solides et une réflexion à l’échelle régionale.

Du « secteur productif » aux activités de la « ville productive »

Le document cadre viennois sur la ville productive montre une évolution dans l’appréhension des activités productives. Dans les années 2000, le secteur productif comprenait toutes les activités économiques liées à la production de biens matériels. Ces activités engendrent des besoins spécifiques en foncier, notamment pour la livraison et la manutention des marchandises. L’appropriation de la notion de ville productive élargit le panel des activités prises en compte par l’action publique viennoise. Outre la production de marchandises, elle englobe désormais l’approvisionnement en énergie, l’approvisionnement et l’élimination des déchets, le recyclage, les techniques environnementales, la construction, le commerce de gros, le commerce et la réparation de véhicules, le transport de personnes et de marchandises, les services postaux et de messagerie, l’entreposage, la location de machines et de véhicules, le gardiennage, le nettoyage, la réparation, les activités de service et d’entretien. Avec cette définition extensive, le secteur de la production est évalué à un tiers de la valeur ajoutée de Vienne.

Environ 150 hectares de réserve foncière au sein de zones d’activités existantes

Les études réalisées en 2015 sur les perspectives de développement économique et démographique de Vienne ont amené les directions du développement urbain et du développement économique à évaluer à 300 hectares le besoin en surfaces de production.

Le document cadre Fachkonzept Produktive Stadt distingue 100 hectares pour compenser la reconversion de sites de production évincés, 100 hectares pour l’extension et la modernisation d’entreprises existantes et 100 hectares correspondant à l’augmentation prévue du taux d’emploi (pour 100 000 emplois supplémentaires, 15 % relèveraient du secteur de la production).

Face à ces constats, il est prévu de mobiliser environ 150 hectares de réserve foncière à l’intérieur des zones d’activités existantes, de mobiliser environ 50 hectares qui ne sont pas encore affectés, de créer au moins 100 hectares de nouvelles surfaces de production dans les projets d’extension urbaine et de récupérer 50 hectares en optimisant l’existant (valorisation de surfaces inutilisées, densifications, etc.).

Dans les « sites uniques intégrés » et les « zones économiques mixtes » (voir figure 9.1) se joue un jeu de contrepartie entre propriétaires et collectivités. En s’engageant à densifier leur parcelle, les propriétaires fonciers obtiennent les autorisations nécessaires aux constructions ainsi qu’un accompagnement de la collectivité pour faciliter l’accès à l’énergie, aux transports, etc.

Quelle est la portée du Fachkonzept Produktive Stadt ?

La publication du Fachkonzept Produktive Stadt a eu un retentissement au niveau du marché de l’immobilier. Dans un premier temps, la spéculation a ralenti, puis les zones mixtes ont été perçues par les acteurs de l’immobilier comme une possibilité nouvelle de produire du logement. Les fonciers ont été acquis au prix du logement, soit à un prix trop élevé pour développer des constructions destinées aux activités productives… Pour une entreprise, la classification d’une zone industrielle en zone mixte peut néanmoins constituer un enjeu de valorisation de son patrimoine foncier. D’après l’un de nos interlocuteurs, la brasserie Ottakringer a d’ailleurs négocié en haut lieu la classification de son site en zone mixte et l’entreprise prévoit de densifier son site en intégrant des logements.

Lorsqu’un permis de construire est déposé et qu’il se situe dans l’une de ces trois zones, le document cadre stratégique ciblant les activités productives doit être pris en compte, mais il n’est pas prescriptif. D’après M. Rosenberger, l’un des rédacteurs du document cadre et agent au sein de la direction du développement urbain, s’ouvre alors un temps d’interprétation et de négociation. La figure de M. Rosenberger apparaît centrale, au point que la prise en compte du Fachkonzept semble reposer sur ses seules épaules, ce qui questionne sur la portée structurante de ce document à l’avenir.

À Seestadt, la verticalisation de l’activité productive

Situé au nord-est de la ville, Seestadt est un nouveau quartier de Vienne mais il a des allures de ville nouvelle. En 2028, au terme de son développement, il comprendra plus de 10 000 logements. Une partie du quartier est classée en zone industrielle et en zone mixte. On y trouve notamment Gewerbehof Seestadt, un immeuble proposant des ateliers à destination de petites et moyennes entreprises du secteur productif (artisanat), et des espaces de logistique et de stockage. Au sein d’une surface locative de 5 300 m2, la taille des cellules modulables varie entre 66 et 500 m2. Les espaces de stockage représentent quant à eux 1 300 m2. Deux monte-charges d’une capacité de 2,5 tonnes équipent le bâtiment. Une fois le bâtiment livré, les preneurs ont été sélectionnés par Vienna Business Agency, propriétaire du bâtiment, pour une durée minimale de cinq années. La construction de ce bâtiment constitue une expérimentation : si ce n’est pas assez rentable, Vienna Business Agency ne renouvellera pas l’expérience. L’objectif pour Vienna Business Agency est que les acteurs privés fassent le constat de la rentabilité d’une telle construction et développent ce type de produit immobilier.

Figure 9.1 – Les types de zonage définis par la stratégie en faveur de la ville productive à Vienne

Sources : plan d’aménagement urbain (STEP 2025), Fachkonzept Productktive Stadt 2017.

Développement du management de quartier à Vienne

Le développement du « management de quartier » est appliqué à Vienne pour les zones industrielles et les zones économiques mixtes existantes. Il consiste, à la fois, en l’identification de potentiels de coopération entre les entreprises, en l’initiation d’actions afin de favoriser ou de renforcer ces coopérations et en la mise en évidence des surfaces disponibles ou à optimiser. Le manager de quartier sert d’interlocuteur central entre les entreprises, la direction de l’urbanisme, la direction du développement économique et l’agence économique de Vienne. Sur ce point, le dispositif viennois se rapproche des réflexions rennaises puisque l’enjeu est d’envisager des scénarios de développement et de densification sur les fonciers identifiés en amont et de les évoquer avec les propriétaires fonciers.

Berlin

La construction de logements, un objectif prioritaire

Située au nord-est de l’Allemagne, Berlin est à la fois la ville capitale et l’un des seize Länder du pays. Elle comptait environ 3,8 millions d’habitants en 2018.

La chute du mur de Berlin en 1989 puis la réunification une année plus tard ont provoqué nombre de bouleversements. Sur le plan du foncier, les principaux changements concernent : la privatisation du foncier situé à l’est du mur ; la libération de foncier en raison de la disparition du mur, puis, plus tard, de la faillite d’entreprises industrielles ; la coexistence de deux systèmes de planification différents (Berlin-Ouest et Berlin-Est). Dans les années 1990, la situation économique de la ville-État de Berlin est critique. Les coûts de fonctionnement sont de plus en plus importants alors que les aides financières de l’Union européenne et du gouvernement fédéral s’amenuisent en 1995. Les infrastructures industrielles ne bénéficient pas d’investissements et deviennent obsolètes. La dette augmente donc de manière exponentielle. Pour se maintenir à flot, les acteurs publics berlinois décident, dans les années 2000, de la vente du foncier libéré après la chute du mur de Berlin. Ce foncier est vendu à des investisseurs. Des projets urbains majeurs s’esquissent alors, à la manière du projet de Mediaspree. Un mouvement de contestation s’élève et c’est dans ce contexte que le projet ExRotaprint se forme (voir encadré chapitre 4). En plus de la vente de foncier public, une partie du parc public de logements est également vendue. Par conséquent, Berlin fait face à une crise du logement sans précédent, marquée par une hausse continue des prix des loyers et une gronde sociale. Alors que 85 % des logements sont loués, 60 % de ces logements sont détenus par des entreprises privées tenues pour responsables de l’augmentation des loyers. La construction de logements est désormais l’objectif premier des acteurs publics actuels, qui regrettent amèrement la vente des « bijoux de famille ». Dans ce contexte, le développement d’activités productives au sein de l’espace urbanisé de Berlin est complexe : le foncier est rare, difficilement mobilisable (car privé), et la concurrence avec le logement est féroce. La place accordée aux activités industrielles n’est pourtant pas négligeable dans les documents stratégiques existants.

Les zones industrielles au cœur du développement urbain et économique

Dans le document de cadrage relatif au développement urbain et économique, le Stadtentwicklungsplan Wirtschaft 2030, les objectifs d’aménagement comme « préserver les sites industriels » ou « changer d’affectation » sont cartographiés. Ils sont ensuite déclinés en pistes d’action du type zones « à aménager », « à densifier » ou « à réhabiliter », notamment pour les « zones à vocation productive » (zones EpB).

En 1992, le Sénat de Berlin avait déjà adopté un premier plan de sauvegarde des surfaces industrielles menacées par la forte hausse des prix du foncier industriel et économique, due à des changements d’affectation et à une demande croissante de foncier destiné à d’autres usages que des activités productives. En 2000, le plan de sauvegarde a été complété par une stratégie de développement de nouvelles zones de production. Mise à jour en 2004, cette stratégie dédiée aux zones industrielles a été intégrée en 2011 dans le document de cadrage stratégique global de la ville-Land.

Au total dans le document actuel, quarante zones EpB sont recensées, soit environ 2 920 hectares. Les entreprises susceptibles d’être accueillies dans les zones identifiées sont celles qui contribuent au développement, à la fabrication et à l’entretien de biens matériels42. Plus précisément, ce sont des entreprises de l’industrie manufacturière et de la construction, du commerce de gros et des intermédiaires du commerce, du transport, de la logistique et de l’entreposage, ainsi que certaines entreprises de services. Le commerce de détail, les bâtiments commerciaux, administratifs et de bureaux, les installations sportives, religieuses, culturelles, sociales et sanitaires ainsi que les lieux de divertissement ne doivent pas être autorisés dans les espaces productifs figurant dans la stratégie de développement.

La portée de ce document dépend notamment des arrondissements. En effet, les documents de cadrage thématiques élaborés à l’échelle du Land doivent être déclinés par les arrondissements pour être pris en compte. Lors de nos entretiens, en décembre 2021 et en juillet 2022, seuls deux des douze arrondissements avaient effectué ce travail. À cette limite s’ajoute un système de planification, particulièrement complexe, qui ralentit les processus de décision et freine la mise en œuvre de cette stratégie en faveur des espaces productifs.

Une stratégie de développement des espaces de production difficile à mettre en œuvre

À Berlin, le système de planification repose sur trois piliers : un document de cadrage général (Flächennutzungsplan) qui fixe l’affectation des sols sur l’ensemble du territoire du Land, des documents de cadrage thématiques (Stadtentwicklungsplan) qui sont élaborés par le Sénat et qui peuvent être adaptés localement par les arrondissements et enfin des documents à une échelle plus fine, dits Bebauungsplan ou B-Plan, qui sont élaborés à l’échelle d’îlots, par le Land ou des arrondissements pour limiter les droits à construire, rendre un secteur inconstructible ou au contraire élaborer un projet d’aménagement nouveau. Ces plans attribuent des droits à construire aux propriétaires en tenant compte des différents documents de cadrage. Lors de l’élaboration des B-Plans se met alors en place une négociation avec les acteurs privés. Ces négociations peuvent porter sur le programme, le financement de services publics ou d’infrastructures, l’aménagement des espaces avoisinants, le choix des architectes ou encore des aspects techniques. Par exemple, dans une zone d’activités de l’arrondissement de Tempelhof, la réactivation d’une voie de chemin de fer est négociée dans le cadre d’un B-Plan pour organiser de manière plus optimale la desserte d’un site industriel. Dans une autre zone d’activités, la négociation porte sur la possibilité d’implanter un hôtel et un restaurant attenant à une brasserie. Ces négociations prennent du temps et retardent considérablement la mise en œuvre des projets d’aménagement.

Le maintien ou le développement des espaces de production est également au cœur de conflits au sein même du Sénat, divisé en dix départements. Politiquement indépendants, ces départements ne partagent pas tous les mêmes objectifs. L’élaboration des documents de cadrage thématiques fait l’objet d’intenses négociations entre les départements – à l’heure actuelle, c’est en défaveur du département en charge du développement économique, en raison de la priorité accordée à la construction de logements. Un de nos interlocuteurs à la direction économique du Sénat évoque ainsi un conflit avec la direction du logement concernant le zonage du secteur historiquement industriel (petite industrie) de Gartenfeld, dans l’arrondissement de Spandau. D’abord classé comme secteur industriel dans la stratégie de développement des espaces de production, et devant donc être préservé de toute construction de logements, il a été reclassé en secteur mixte à la demande de la direction du logement. Même si une partie du secteur reste classée comme industrielle, la mutation est d’ores et déjà engagée et devrait à terme conduire à la disparition des industries. En effet, à d’importants problèmes de cohabitation déjà recensés, comme la circulation des camions à côté d’une école par exemple, s’ajoute une hausse prévisible du coût du foncier. Cet exemple n’est pas unique. Sous l’effet de la pression politique pour produire massivement des logements depuis 2010, d’autres secteurs industriels changent de zonage. L’équivalent berlinois d’un conseil de développement a alerté en vain le Sénat sur les difficultés des artisans et des entreprises industrielles, et sur la tendance de ces activités à s’implanter dans le Brandebourg.

Une réserve foncière limitée et réservée à l’industrie de pointe
Le schéma de développement économique indique des besoins en foncier économique compris entre 360 et 480 hectares d’ici 2030. Or, moins de 40 % du potentiel foncier activable est la propriété du Land. Parmi les fonciers activables se trouve l’ancien aéroport Berlin-Tegel, où un important projet d’aménagement (Urban Tech Republic – Berlin TXL) est en cours. Celui-ci comprend deux zones à vocation industrielle, mais elles prévoient surtout l’accueil d’entreprises innovantes à forte valeur ajoutée (secteur des urban tech notamment). Figure néanmoins l’idée de mettre en place une filière de construction bois pour édifier le projet d’aménagement de Tegel. Cette filière aurait vocation à être pérennisée ensuite à l’échelle régionale.

Parmi les emprises foncières issues de la réunification se trouvent celles d’Adlershof, zone située au sud-est de Berlin. Le foncier a été donné gratuitement à Wista, un aménageur. Une vaste opération d’aménagement y est déployée depuis plus de vingt ans afin de favoriser la recherche et le développement d’industries de pointe dans des secteurs clés : énergie, biotechnologies, optique, environnement et télécommunications. Plus d’une centaine d’entreprises de taille équivalente à celle des PME produisent sur place. L’animation des filières et des interfilières est également assurée par Wista.

La foncière publique BIM gère 50 bâtiments à destination d’activités productives

Le foncier public étant rare et donc précieux, le contrôle de son usage fait désormais l’unanimité auprès des acteurs rencontrés. La foncière publique Berliner Immobilienmanagement (BIM), fondée en 2003, gère plus de 5 000 bâtiments appartenant au Land de Berlin Plus de 75 % de ces bâtiments sont destinés à l’administration publique et, depuis 2017, 25 % d’entre eux peuvent être loués à des acteurs privés pour des activités économiques ou sociales. Les activités relevant de l’artisanat ou de la petite industrie (réparation, maintenance, petite production) peuvent être accueillies dans une cinquantaine de bâtiments (5 à 10 % de 25 % d’entre ces bâtiments pouvant être loués à des acteurs privés). Quand un bâtiment est à louer, les différentes directions du Sénat se réunissent pour décider collectivement de son affectation. La direction de l’économie peut demander que la location soit fléchée vers de l’activité économique ou industrielle. Les bâtiments ne sont pas loués en dessous du prix du marché mais l’entreprise ne fait pas de profit pour autant. Si le loyer est trop élevé pour les entreprises dont l’implantation est souhaitée, celles-ci peuvent bénéficier d’aides financières octroyées par le Sénat.

Même si la BIM dispose d’une marge de manœuvre limitée, des projets de rénovation de bâtiments à des fins économiques et industrielles sont en cours. C’est par exemple le cas de Beeskowdamm (50 000 m2 de bâtiments et de surfaces de stationnement), situé au sein d’une zone d’activités. Le bâtiment a été construit dans les années 1980 et a été occupé jusqu’en 1996 avant que le Land de Berlin le rachète et le loue à une entreprise industrielle. Le projet de rénovation et de densification a démarré en 2015. Il prévoit la création de locaux d’activités de 2 000 à 3 000 m2, modulables. La construction est composée de plusieurs étages, avec les ateliers de production en rez-de-chaussée et des bureaux aux étages.

En 2022, la BIM a développé également deux projets d’aménagement sur du foncier public. Le projet de Dragoner-Areal, en plein cœur de l’arrondissement de Kreuzberg, en est un exemple. Il s’agit d’une zone dont une partie est occupée par des entreprises (garage, carrosserie…) et une partie est en friche. Un plan d’aménagement est élaboré depuis 2019 : le projet vise l’accueil de 500 logements, des équipements sociaux et culturels et 25 000 m2 de surface dédiée à l’activité économique (artisanat et petite industrie). La volonté de la BIM est de maintenir l’implantation des activités économiques. Néanmoins, après être restés stables pendant des années, les loyers s’aligneront désormais sur ceux du marché immobilier, ce qui risque de provoquer le départ de certaines entreprises. De plus, selon nos interlocuteurs de la BIM, le risque de nuisances liées à des activités productives menace la cohabitation réelle de ces activités avec les logements.

Turin

La ville de Turin est bien connue comme une ville « mono-entreprise » (MISTA, 2020) qui s’est développée dans les années 1950 et 1960 avec le constructeur automobile Fiat, présent y compris au cœur de la ville. La crise économique des années 1970 a cependant engendré des changements économiques et socio-démographiques, et une croissance des communes autour de Turin. La désindustrialisation a entraîné l’apparition de nombreuses friches à Turin et ses alentours ; il subsiste près de 3,5 km² de foncier inoccupés sur la commune de Turin.

La production industrielle subit à la fois les cycles économiques sur la période 2000-2020 et le contexte économique mondial. Si le nombre d’établissements et les emplois productifs sont en baisse depuis une dizaine d’années, ils jouent encore un rôle important, et ce malgré la diversification de l’économie vers une économie de la connaissance et la volonté politique de certains acteurs d’effacer l’image de Turin comme ville industrielle.

Une planification économique à l’échelle métropolitaine

La Cittá metropolitana di Torino (CMT) est l’échelon administratif sur lequel la plupart des politiques économiques et industrielles sont aujourd’hui établies à Turin, depuis la réforme des provinces en 2015 (loi Delrio 56/14). La CMT constitue un échelon intercommunal entre la région du Piémont et les communes (dont la ville de Turin), mais sa taille de 6 830 km² est de l’ordre de dix fois supérieure à celle des métropoles rennaise et bordelaise. Avec 2,3 millions d’habitants, elle est caractérisée par une forte hétérogénéité des territoires, allant du cœur métropolitain de Turin jusqu’à des villages montagneux à la frontière française.

Si les communes détiennent encore la compétence en matière d’urbanisme, avec la planification des zones industrielles définies dans leurs documents communaux (le piano regolare generale, PRG, équivalent du PLU français), la stratégie économique se déploie logiquement à une échelle supracommunale, avec une compatibilité nécessaire des PRG avec le piano territoriale generale metropolitano (PTGM). Si une ville veut changer le zonage de ses quartiers industriels ou en créer un nouveau, cela nécessite une négociation avec la CMT et la région du Piémont, assurant ainsi une cohérence d’ensemble. Véritable document cadre de la stratégie métropolitaine de la ville, analogue au SCoT français, le PTGM inclut dans la version en vigueur de nombreuses prescriptions sur le volet économique, et une territorialisation qui se fait à l’échelle des quartiers des communes pour localiser les implantations possibles des industries et les filières visées, via des aree produttive43. Un des enjeux du document porte sur la consommation foncière des activités économiques, avec une volonté, d’une part, de circonscrire l’étalement des activités consommatrices de foncier, comme l’industrie, en les maintenant au sein ou à proximité de la ville-centre, et, d’autre part, de favoriser leur implantation sur des pôles d’intermodalité logistique (routier, ferroviaire, aéroportuaire).

L’action publique en faveur de la ville productive : des négociations avec les acteurs industriels privés

En termes de dynamiques spatiales, les besoins en fonciers d’activité économique se sont reportés vers les communes de la première couronne en particulier (JLL, 2019).

La raréfaction des fonciers disponibles a amené très tôt la ville de Turin à réfléchir à la quantité importante de friches industrielles présentes dans le péricentre et la banlieue de Turin, dans une optique environnementale. En effet, l’urbanisation des terrains agricoles et naturels a été bloquée par des lois de la région du Piémont. Cependant, les coûts importants de mutation des fonciers ont entravé la réalisation de ces opérations. Il est aujourd’hui très difficile pour les entreprises industrielles de trouver du foncier disponible, qu’il soit de moyenne ou de grande taille. Certaines s’éloignent vers d’autres villes de la région, et vont même dans d’autres régions, comme la Lombardie où se situe Milan. Il existe également de nombreuses zones d’activités ou logistiques sur les axes autoroutiers du nord de l’Italie, sur un modèle proche des ZAE en sortie des centres-bourgs, comme on peut l’observer sur les première et deuxième couronnes rennaises.

Les politiques publiques n’ont, par ailleurs, pas toujours été structurées aux bonnes échelles pour négocier avec les industriels, lesquels échangent plutôt avec les communes alors que la CMT est censée détenir la compétence. À titre d’exemple, la CMT a été impliquée avec la ville de Turin pour l’implantation de l’usine Lavazza, mais pas pour les négociations avec Pirelli. Cela peut être lié dans certains cas au rôle historique de la ville-centre, et d’une volonté de s’approprier les sujets les plus stratégiques, et, dans d’autres cas, au fait que l’intercommunalité est encore jeune, politiquement plus faible et en manque de ressources humaines pour intervenir sur tous les dossiers.

L’appel à projets Trentametro pour la reconversion de fonciers industriels

La CMT a mené une étude foncière d’identification de fonciers industriels privés ou publics à reconvertir. Un des objectifs est d’y relocaliser des activités productives, plutôt que d’utiliser des sites vierges, de façon à limiter l’artificialisation des sols naturels et agricoles pour des usages économiques. Cela a permis d’identifier 130 secteurs ou bâtiments. Parmi eux, les trente les plus attractifs en termes de positionnement ont été choisis pour faire l’objet d’un appel à manifestation d’intérêt (AMI) auprès des municipalités et auprès d’investisseurs privés. La métropole fait surtout la mise en relation sur des sites d’au moins 5 000 m², dont la nature peut permettre une variété de programmations.

Cependant, elle ne fait aucun suivi dans le temps de l’avancée des projets car elle n’en a pas les moyens humains ni financiers. Il s’agit donc davantage d’une plateforme de mise en relation via un site Internet et d’un dispositif mettant en lumière les caractéristiques clés des fonciers, avec un effet de communication fort au moment du lancement.

La ville de Turin a également décidé de lancer son propre appel à projets sur des terrains communaux, de façon indépendante de la démarche Trentametro.

Figure 9.2 – Définition des activités productives à Turin dans le PRG, l’équivalent du PLU

Note : À Turin, les activités productives sont définies dans le PRG. Elles sont distinguées par catégorie et englobent de nombreuses activités. Elles comprennent non seulement les activités industrielles et artisanales de production mais aussi les activités de recherche si elles sont liées à l’activité de production, et la logistique (dont le e-commerce).
Sources : Piano Regolatore Generale Di Torino, Proposta Tecnica Del Progetto Preliminare Di Revisione Del Prg, Volume I.

Un système de subventions pour favoriser l’optimisation des zones d’activités

La ville de Settimo Torinese, dans l’agglomération de Turin, propose un système de subventions aux promoteurs immobiliers en fonction du niveau de dépollution de terrains industriels. Il s’agit d’une décote de la taxe d’aménagement44 sur les projets proposés, proportionnelle à l’argent investi par les entreprises dans la dépollution. S’il est impossible d’étayer davantage ce levier ici en raison du manque d’éléments, il nous semble intéressant de l’indiquer, tant l’optimisation des zones d’activités est un sujet central pour favoriser le maintien des activités productives au sein des espaces urbains.

• 41. Le projet de recherche MISTA (Metropolitan Industrial Spatial Strategies and Economic Sprawl) a été mené dans le cadre du programme de recherche ESPON 2020, financé par le FEDER (Fonds européen de développement régional), les États membres de l’Union européenne et les États partenaires. L’objectif de ce programme est d’accompagner les politiques publiques à l’aide d’études et d’analyses des « tendances territoriales ». Cette recherche portant sur sept villes en Europe (Vienne, Oslo, Berlin, Varsovie, Riga, Turin et Stuttgart) s’intéressait à la fois au type d’activités productives (artisanat, logistique, activités de services, réparation et recyclage) qui s’insèrent ou qui peuvent s’insérer au sein des espaces urbains, aux aménagements nécessaires à leur implantation et à l’adéquation de leur localisation. Un autre volet de la réflexion recouvre des questions de gouvernance et de ses échelles, ainsi que des modes d’actions possibles dans le champ de l’aménagement. Afin d’approfondir ces premiers éléments issus du rapport MISTA et d’entretiens exploratoires, nous avons mené de courtes enquêtes (entretiens et visites) in situ.
• 42. L’artisanat ne figure pas dans le même plan stratégique que les zones de production, qui sont dédiées à l’industrie.
• 43. Le PTGM est consultable sur le site internet de la ville métropolitaine de Turin.
• 44. La taxe d’aménagement est un impôt qui sert à financer les équipements (les voiries par exemple) inhérents aux projets de construction.