Foncier industriel et stratégies publiques locales : une articulation imparfaite

La demande foncière et immobilière des entreprises

Les entreprises productives présentent des caractéristiques variées, qui conditionnent en grande partie leurs besoins en foncier et en immobilier. Néanmoins, leurs critères d’implantation se rejoignent sur plusieurs fondamentaux.

Le foncier et l’immobilier : une composante clé de la stratégie des entreprises

Dans nos trois territoires d’étude, Valence Romans Agglo (VRA), Boucle Nord de Seine (BNS) et Est Ensemble (voir encadré « Le choix des trois territoires »), nous avons analysé les demandes d’implantation exprimées par des entreprises ayant une activité « productive »3 et menant en outre des projets de développement par transfert (déménagement dans d’autres locaux) par extension, ou encore par création d’un établissement.

Au total, nous avons interrogé 26 entreprises4 qui appartiennent à des tranches d’effectif très variées : de l’entreprise individuelle (artisans) jusqu’aux groupes composés de plusieurs sites d’établissements dans une ou plusieurs régions (les effectifs pris en compte sont ceux du groupe).

Ces entretiens ont fait émerger plusieurs cas types d’entreprises, illustratifs de leur demande. La première catégorie est celle des grands groupes présentant plusieurs activités (R&D, production, administration et marketing, distribution, etc.) et de nombreux établissements implantés sur plusieurs territoires français et à l’étranger. La gestion de leurs locaux est étroitement liée à la stratégie de la maison mère (siège social), dont le site est dépendant. Ce rapport de dépendance peut jouer à la fois contre le territoire (délocalisation, fermeture totale ou partielle) ou en faveur du territoire (relocalisation, développement). Le foncier et l’immobilier sont des variables d’ajustement au service de la stratégie du groupe qui contrôle ses intérêts. La collectivité semble extérieure à toute considération stratégique. À titre d’exemple, Bosch a organisé son départ de la métropole lyonnaise tout en y conservant sa R&D et souhaite y maintenir un écosystème favorable à cette activité (Gillio et Duvillard, 2020).

La deuxième catégorie regroupe les PME-PMI et TPE « à l’étroit » sur leur terrain ou dans leurs locaux. Elles suivent une stratégie de croissance, externe ou interne, les conduisant à racheter des établissements ou à créer de nouveaux sites de production. Dans ce dernier cas, la disponibilité foncière est une variable clé pour décider de rester sur place ou au contraire d’aller s’implanter plus loin, afin de disposer d’un terrain plus adapté et de réaliser un bâtiment moins sujet aux contraintes urbaines et spatiales. Ce type d’entreprise ne considère pas le coût d’acquisition du foncier comme un obstacle dès lors qu’elle est en phase de développement (Hauseux et al., 2015).

La troisième catégorie est celle de TPE et PME ancrées dans leur territoire, parfois contraintes à déménager à la suite d’un évènement indépendant de leur volonté (expropriation, revente du propriétaire, etc.). Ces TPE et PME expriment clairement la charge que représentent pour elles le foncier et l’immobilier, qu’il s’agisse du coût d’un déménagement, d’une nouvelle location ou du prix d’achat et d’entretien des mètres carrés détenus.

La dernière catégorie regroupe les TPE et les PME bien intégrées au tissu urbain et y recherchant une zone de chalandise et un bassin d’emploi : elles sont capables d’optimiser le foncier et ont d’autres critères de localisation (proximité du lieu de travail des salariés, proximité du lieu de résidence du dirigeant, clientèle sur un périmètre précis, etc.) pour expliquer le maintien et l’avantage que leur procure le site occupé.

Que nous disent les entreprises de leurs besoins ?

Un besoin primordial de proximité avec les clients

Lorsqu’elles sont interrogées sur les raisons de leur localisation, trois éléments reviennent spontanément dans le discours des entreprises industrielles.

Le premier, qui constitue en outre le critère numéro un de localisation pour une majorité des 26 entreprises interrogées, est la proximité avec les clients ou avec la source d’approvisionnement. C’est notamment le premier argument des artisans, et plus généralement des entreprises qui travaillent directement pour une clientèle locale. Pour certaines, cela justifie, voire nécessite une implantation en centre-ville. Pour les autres activités, ce critère motive des localisations stratégiques, notamment près des nœuds routiers en bordure de la zone dense. Certaines activités industrielles recherchent une proximité avec l’urbain et les transports en commun pour ne pas perdre une partie de leur clientèle ou accéder rapidement à leur marché.

Le deuxième critère est l’accessibilité routière, notamment pour les poids lourds. Cet élément est cité par 16 entreprises comme étant une contrainte forte pour leur activité. Celles qui mentionnent cet aspect sont essentiellement localisées dans des zones d’activité économique (ZAE), précisément pour cette raison, mais d’autres sont implantées en milieu urbain. Cela soulève la question des nuisances engendrées par leur activité, peu ou pas compatible avec l’habitat, suivant l’intensité des flux et le type de véhicules utilisés. Les nuisances générées par les poids lourds, ainsi que les nuisances olfactives, le bruit ou encore le caractère dangereux de l’activité, imposent presque systématiquement une localisation en ZAE, ou en tout cas loin des zones d’habitat. Quelques activités nuisibles qui cependant ont un besoin fort de se localiser dans l’urbain font au contraire le choix d’investir pour réduire la nuisance à la source. C’est le cas d’une entreprise artisanale, localisée en centre-ville, qui a mis en place des mesures d’isolation phonique et antivibration pour pouvoir manipuler occasionnellement une machine produisant un bruit de 120 dB.

Le troisième critère de localisation cité est celui de l’accessibilité du site pour la main d’œuvre, jugée « importante » par 9 entreprises. Ce critère conditionne leur capacité à conserver leur main-d’œuvre, d’une part, et à attirer de nouveaux collaborateurs, d’autre part. Cela implique pour elles de se localiser dans des lieux proches des centres urbains, à distance raisonnable du lieu de résidence des salariés actuels en cas de déménagement. Ce critère fait l’objet d’une attention particulière dans un contexte où les entreprises peinent à recruter : la nécessité de ne pas s’éloigner des savoir-faire, des « hauts profils » et des centres de formation explique l’ancrage des entreprises dans le territoire, comme le rappellent plusieurs dirigeants interrogés. De même, en cas de déplacement de la production, l’impact sur la mobilité des salariés est étudié en priorité, en estimant la distance domicile-travail et le temps de trajet supplémentaires que cela pourrait engendrer : « L’accès du personnel aux sites industriels est étudié avec attention en raison de la cherté de l’immobilier, qui peut amener plusieurs employés à effectuer de longs trajets domicile-travail en s’installant en deuxième couronne alors que l’entreprise est en première couronne », confirme un commercialisateur en immobilier d’entreprise du territoire Est Ensemble. Plusieurs entreprises interrogées ont mentionné l’importance de l’accès à l’entreprise en transports en commun, y compris pour quelques acteurs localisés en ZAE. Pour un acteur de l’économie sociale et solidaire (ESS) qui a développé un projet de cité de l’artisanat, se localiser en centre-ville était important pour se rapprocher de ses clients, faciliter la mobilité de ses salariés et favoriser leur bien-être.

La nécessaire qualité des flux

Globalement, les activités productives sont particulièrement sensibles à ce qu’on appelle la « qualité des flux ». On désigne par là tout ce qui détermine l’accessibilité (de la main-d’œuvre et des fournisseurs), comme la praticité des espaces de stationnement et de circulation (déchargement, retournement de poids lourds, stationnement des véhicules de l’entreprise et des personnels…). Aussi faire circuler des poids lourds en ville, où la voirie est ancienne et par conséquent inadaptée, ou bien dans des zones d’activité dépourvues d’aires de retournement ou de stationnement pour véhicules de livraison, relève parfois de l’exploit.

À l’échelle de l’aménagement d’une zone, la qualité des flux dépend du plan global de circulation : la multiplication des aménagements, tels que les ronds-points ou les lignes de tramway, et tout ce qui relève du partage des voies de circulation (transports en commun, mobilité douce) ralentissent ou complexifient les livraisons ou les expéditions. À cela s’ajoute la question du stationnement. Il est indispensable pour les entreprises de disposer de places de stationnement si leurs salariés occupent des emplois aux horaires décalés et si les transports en commun sont inexistants ou peu nombreux. « Ne serait-il pas plus logique d’ajuster le volume de places de parking au nombre de salariés de l’entreprise ? », questionne à ce propos le dirigeant d’une entreprise francilienne. Le stationnement temporaire des véhicules de livraison constitue un sujet spécifique, parfois source de conflit avec le voisinage.

Voilà pourquoi la qualité des flux peut en pratique compenser la qualité de la localisation. Plus simplement, quand elles sont dans l’impossibilité de déménager rapidement et à moindres frais, les entreprises exigent des pouvoirs publics des conditions de circulation optimisées, telle une voirie capable d’organiser un double flux véhicules légers gros gabarits. La fluidité de la circulation aux abords de l’entreprise leur permet alors de ne pas déménager. C’est particulièrement important pour les appellations origine protégée et origine contrôlée (AOP et AOC) dont l’activité est indissociable du territoire, voire d’un périmètre encore plus restreint ; dans ce cas, s’agrandir ailleurs pour élargir l’aire de chalandise est tout simplement impossible.

Tous ces éléments recoupent l’analyse du cabinet Ancoris5, qui recueille les besoins de ses prospects en l’Île-de-France (voir figure 1.2 et focus).

Les autres contraintes déterminantes des activités industrielles

D’autres paramètres de l’activité industrielle viennent contraindre les besoins immobiliers et fonciers des entreprises.

Pour ce qui est des caractéristiques matérielles des bâtiments, la lourdeur des machines nécessitant des dalles solides et les besoins de stockage sont fréquemment mentionnés comme critères incontournables d’un site adapté. L’isolation renforcée contre le bruit et les exigences aiguës d’hygiène (par exemple pour des salles blanches) en sont d’autres.

L’environnement est aussi étudié avec attention, soit pour des questions de sécurité (atteinte aux biens, préservation des secrets de fabrication, secret défense, classement ICPE6), soit pour des questions d’image, certaines entreprises ne souhaitant pas jouxter d’autres activités qui seraient polluantes. Ce second cas est notamment celui des entreprises travaillant dans le secteur du luxe, qui citent comme une contrainte la nécessité de toujours préserver l’image de la filière et des entreprises clientes ; elles ont besoin d’un environnement propre, accueillant, design presque, reprenant les codes du luxe. Il faut « mettre les artisans dans de bonnes conditions de travail : lumière naturelle, éclairage, confort thermique, espace, car le temps de travail est long dans cet environnement professionnel avec des exigences fortes en ergonomie, en concentration sans bruit », explique une entreprise du secteur.

Selon un fréquent arbitrage, la disponibilité immédiate peut l’emporter sur le prix

Lors des entretiens, les chefs d’entreprise disent avoir fréquemment recherché ou commencé par rechercher un site existant, le plus « immédiatement disponible ». La raison de ce choix, plutôt que de faire construire, s’explique par leur souhait de ne pas perdre de temps sur des tâches qui ne sont pas dans leur cœur de métier, pour se concentrer sur la gestion et la bonne marche de l’entreprise. La recherche de locaux est en effet souvent vécue comme une épreuve de longue haleine, qui demande de l’énergie au chef d’entreprise.

Le prix d’acquisition ou le loyer font naturellement partie de l’équation pour les entreprises industrielles qui recherchent un nouveau site. Cependant, cette contrainte n’a pas la même importance pour toutes les entreprises. Les entreprises artisanales et les petites entreprises indépendantes ont une plus grande sensibilité au prix que les grands groupes, les entreprises adossées à un grand groupe ou les entreprises en croissance. Ces dernières acceptent plus facilement de payer des prix de marché ou envisagent aisément d’acquérir des parcelles ou des locaux adjacents aux leurs, en vue d’étendre leur activité dans un second temps. C’est le cas d’une entreprise d’élevage productrice de viande de poulet à VRA, ou d’une autre entreprise intervenant dans le domaine de la défense à Saint-Cyr, en Île-de-France. À l’inverse, les entreprises artisanales et les petites entreprises indépendantes cherchent plus fréquemment des solutions hors marché, comme se créer un atelier chez soi (cas d’un artisan de l’Ouest parisien), recourir à une occupation temporaire et répétée (artisan céramiste de l’Est parisien) ou encore bénéficier des tarifs attractifs des zones de revitalisation urbaine (artisan maroquinier à Pantin).

Néanmoins, le point commun à toutes ces activités productives est qu’elles doivent faire face à de nombreux enjeux, au regard desquels la charge foncière finit par revêtir moins d’importance que celle que lui accordent les collectivités et les aménageurs publics. En effet, pour les entreprises productives (PME industrielles et TPE artisanales), la part qu’occupe cette question se perd parmi les urgences et les priorités quotidiennes : les difficultés de recrutement de la main-d’œuvre, qui induisent des tensions fortes sur la capacité à satisfaire leurs clients ; la pérennisation de la main-d’œuvre qualifiée dans l’entreprise, qui nécessite une gestion spécifique du personnel ; une prise en compte des déplacements domicile travail, et, plus récemment, les coûts de l’énergie, qui sont venus grever l’activité de production tant de l’artisan céramiste que de la PME.

Au cours de nos entretiens, une majorité des entreprises ont donc plutôt eu tendance à minimiser le rôle de la charge foncière parmi les problématiques qu’elles rencontraient, se disant prêtes à payer un bienfonds plus cher en échange d’une situation optimale pour leur activité en matière de flux de marchandises, d’accessibilité routière et de proximité de la main-d’œuvre et de leur clientèle.

La recherche des biens immédiatement disponibles assortie aux contraintes de coût conduit souvent les entreprises à faire des compromis par rapport à leurs attentes initiales. Un de ces compromis peut porter sur la localisation, souvent plus éloignée que le lieu initialement visé, ou sur la taille du site. Plusieurs entreprises ont ainsi fait le choix d’occuper des locaux plus grands que nécessaire, en vue de leur croissance future, quitte à en louer une partie à d’autres entreprises dans l’intervalle. Parmi les autres compromis possibles figurent notamment ceux qui sont liés aux caractéristiques du bâtiment, par exemple la portance au sol suffisante, pourvu qu’une solution alternative soit possible. On peut ainsi citer l’exemple d’une entreprise ayant choisi d’utiliser sa cour comme lieu de stockage et d’assemblage sous barnum de ses grosses machines avant livraison. Cette même entreprise souhaitait disposer d’un pont roulant mais l’absence de cet équipement l’a conduite à utiliser des chariots élévateurs capables de manœuvrer en grande hauteur. Une autre petite entreprise située dans Est Ensemble a modifié son organisation pour pouvoir poursuivre son activité en déportant une partie de l’entreposage sur un site secondaire.

Des besoins guidés en partie par les perspectives de développement

Au cours des entretiens, les entreprises ont comparé le site qu’elles occupaient à leurs besoins fonciers et immobiliers, se référant en cela soit à un projet en cours de réalisation soit à un local ou à un terrain qu’elles souhaiteraient trouver dans les mois ou années à venir (voir figure 1.3). Les surfaces occupées (terrain ou bâti) vont d’une trentaine de mètres carrés pour un artisan d’art à 30 000 m² pour le site d’une entreprise de l’agroalimentaire. Sur l’ensemble de notre échantillon, une petite moitié d’entreprises n’expriment pas de besoin en surfaces plus importantes, soit parce qu’elles ont déménagé récemment soit parce qu’elles considèrent que leur terrain leur permet de faire face à leur perspective de développement. Quelques entreprises souhaitent même réduire la surface occupée pour des raisons particulières : lieu d’activité sur le lieu de résidence, difficulté à faire face aux coûts d’occupation des surfaces actuelles, etc.

Ces considérations de relativement court terme entrent ensuite en contradiction avec le fait qu’un grand nombre des entreprises interrogées sont en croissance. Aussi, à la question portant sur leurs besoins futurs, elles répondent le plus souvent vouloir déménager dans un site plus grand ou créer une extension de leur site. D’autres mettent en place des stratégies pour gagner de l’espace, comme construire une mezzanine pour y accueillir leurs bureaux ou optimiser la chaîne de production et numériser les archives pour libérer de l’espace.

Une majorité de ces entreprises en croissance souhaitent acheter leurs nouveaux locaux ; plusieurs interviewés évoquent aussi le souhait de faire construire selon leurs besoins.

Le choix entre les ZAE et le tissu urbain constitué

Les zones d’activité économique, les ZAE, sont des lieux spécialement aménagés et équipés (voirie, réseaux électriques, etc.) pour accueillir les entreprises situées dans les villes mais hors des espaces centraux (Lejoux et Charieau, 2019). Pour une entreprise, le souhait de se localiser en ZAE découle avant tout de contraintes liées à l’activité. Les principales contraintes ont déjà été évoquées plus haut : accessibilité pour les poids lourds, nuisances générées par l’activité, caractère dangereux… Cela conduit les entreprises à choisir un environnement éloigné des zones d’habitat. Une entreprise interrogée engendre par exemple un fort trafic de poids lourds et a besoin d’emprises importantes, tandis qu’une autre requiert un trafic de poids lourds très tôt et très tard dans la journée, depuis un site qui nécessite une réfrigération et génère par conséquent du bruit en continu. Une autre encore, située dans le territoire BNS, indique que son établissement est classé ICPE et qu’il lui était, de ce fait, plus simple de se localiser en ZAE, zone dont elle vante la bonne accessibilité.

D’ailleurs, en raison de ces nuisances liées à leur activité, plusieurs entreprises indiquent spontanément ne pas souhaiter voir ces zones adopter des schémas de mixité avec le logement, ni même voir les habitations se rapprocher trop près de la ZAE.

Les entreprises qui se localisent dans ce type d’environnement citent aussi quelques contraintes afférentes, comme la nécessité de sécuriser leur site dans un environnement monofonctionnel peu fréquenté la nuit ou le week-end. Dans le même registre, un fabricant de bière déplore le peu d’ouverture de son site vers l’extérieur, qui l’empêche de valoriser son produit autour de moments festifs in situ. Une autre entreprise se dit satisfaite de la ZAE tout en constatant que l’éloignement du centre lui a fait perdre de la clientèle.

À l’inverse, les entreprises qui privilégient l’urbain ont avant tout un avantage à s’implanter en ville parce qu’elles sont en relation directe avec le grand public (cela concerne notamment les artisans) ou avec leurs donneurs d’ordre lorsque ceux-ci sont localisés en cœur d’agglomération. L’autre argument – déjà relevé plus haut – en faveur d’une implantation en ville est l’attractivité pour la main-d’œuvre, elle-même associée au bien-être des salariés. Enfin, les entreprises soulignent l’effet vitrine de la production en centre-ville, évocatrice des « circuits courts » et susceptible de renforcer l’attachement à l’entreprise et à ses produits. Pour certaines, cet emplacement est historique, remontant à une époque où l’espace environnant était peu ou pas construit, ou résultant de la possibilité de disposer de locaux familiaux, quitte à fonctionner sur un mode non optimal. Un industriel explique avoir choisi l’urbain afin d’« éviter les ZAC7 pour ne pas en supporter les charges communes », tandis que le gérant d’un atelier d’artisanat indique « ne pas être prêt à se faire enfermer dans une zone géométrique avec des boîtes les unes à côté des autres ». La centralité est donc aussi une question d’image pour certains acteurs.

Néanmoins ces entreprises soulignent aussi les difficultés à se maintenir dans un tel environnement, difficultés liées aux coûts élevés des locaux et à leur rareté. Dans plusieurs cas, les interviewés mentionnent des opportunités qui ont rendu le projet réalisable en centre-ville, comme la possibilité de racheter un local appartenant à la ville, le bénéfice d’une aide dans le cadre des quartiers de la politique de la ville ou de projets soutenus par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

La proximité avec l’habitat a toutefois obligé certaines entreprises à consentir des investissements en insonorisation, en réduction des vibrations ou encore en traitement de fumées.

Le bilan entre les mérites respectifs (et contraires) de ces deux types d’implantation est donc mitigé. Une étude (Petit, 2016) réalisée à partir de 60 entretiens auprès d’entreprises productives localisées en Îlede-France souligne que les établissements localisés dans l’urbain souhaitent majoritairement en partir (voir figure 1.4). En moyenne en effet, près de la moitié des établissements de l’échantillon disent souhaiter déménager. Ces souhaits de mobilité sont relativement proches selon qu’ils émanent d’entreprises localisées dans la zone dense (8 entreprises sur 19) ou en grande couronne (15 sur 41). C’est bien plus la nature de l’environnement qui apparaît comme étant le critère discriminant. Ainsi, ce souhait est sensiblement plus marqué pour les entreprises localisées sur des sites urbains hors ZAE (6 sur 11 entreprises). À l’opposé, la majorité des six entreprises localisées en site isolé souhaite rester.

• 3. On regroupe sous ce terme les activités de fabrication, de transformation, d’assemblage et de réparation.
• 4. Des entretiens individuels ont été réalisés entre octobre 2021 et juillet 2022 auprès de dirigeants d’entreprises de toutes tailles, réparties entre les trois territoires et plus rarement en dehors. Ils ont évoqué leurs besoins en foncier et en immobilier, les questions d’accessibilité et leurs projets de développement.
• 5. Le cabinet Ancoris est spécialisé en détection de projets d’implantation d’entreprises et en accompagnement des territoires dans leurs stratégies de développement économique.
• 6. Installations classées pour la protection de l’environnement.
• 7. Les zones d’aménagement concerté, ZAC, sont des zones à l’intérieur desquelles une collectivité publique ou un établisse- ment public y ayant vocation décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipement des terrains.

Une demande foncière et immobilière très contrainte

Outre les contraintes posées par les processus industriels, les entreprises se heurtent dans leur recherche de foncier à des contraintes d’autres natures, qui sont au rang des priorités des offreurs (intercommunalités, commercialisateurs, opérateurs), telles que l’inflation de normes urbanistiques, environnementales et paysagères, les ambitions politiques, la recherche de rendement, les injonctions à la mixité sociale ou à la sobriété foncière.

Un marché guidé par des intérêts divergents

La demande des industriels s’inscrit dans le marché de la « production de la ville » et de l’aménagement. Un ensemble d’acteurs y interagissent, formant une chaîne de valeur parfois longue : intercommunalités, promoteurs, aménageurs, investisseurs. Ces acteurs fonctionnent différemment et peuvent présenter des intérêts parfois contradictoires, entre eux et avec ceux des industriels.

Les intercommunalités, acteurs majeurs du développement économique

Parmi les différents acteurs, les intercommunalités10 mènent une politique foncière qui leur est propre et se révèle parfois déconnectée des attentes des entreprises. En effet, à la suite des lois et des réformes des années 2010 qui ont modifié leur périmètre et leurs fonctions (voir encadré), les intercommunalités se structurent progressivement et organisent, dans le même temps, leur politique foncière et immobilière.

Ainsi, entre mi-2021 et mi-2022, Est Ensemble n’en était qu’à la phase de structuration de son projet de territoire. Les nombreuses réflexions menées dans le cadre de la Fabrique du Grand Paris ont permis l’élaboration de son contrat de développement territorial (CDT), signé en février 2014. L’intercommunalité a également développé un projet urbain prospectif ainsi qu’un schéma de développement économique.

Dans le cas de Boucle Nord de Seine (BNS), un CDT a été signé en 2014 par l’État et les communes d’Asnières-sur-Seine, BoisColombes, Colombes et Gennevilliers, situées dans les Hauts-de-Seine. L’organisation du développement économique s’est ensuite opérée par la réalisation d’ateliers liés au programme Territoires d’industrie, dont BNS est lauréat. L’action économique locale s’est structurée progressivement à partir des coopérations entre les communes et l’EPT créé en 2016 pour organiser, notamment, l’offre foncière et immobilière aux entreprises. Choose Paris Region, l’agence de développement économique de la région Île-de-France, adresse à l’EPT les demandes d’implantation émanant d’entreprises extérieures (grands groupes ou ETI) tandis que les communes répondent aux besoins des entreprises endogènes au territoire (plutôt des PME-TPE). Par exemple, Gennevilliers intervient afin de mieux cerner les besoins fonciers et immobiliers des entreprises du territoire, comme la société de construction Balas ou Groupe Up, spécialiste des titres-restaurant, tout en menant conjointement des opérations avec la Société d’économie mixte d’aménagement de Gennevilliers (Semag 92).

Valence Romans Agglo (VRA) bénéficie d’une ancienneté plus importante mais a tout de même vu la fusion de deux intercommunalités se réaliser après la loi Maptam et la loi NOTRe (voir encadré). En effet, il existait encore trois établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en 2014 : la communauté d’agglomération de Valence, la communauté d’agglomération de Romans-sur-Isère ainsi que la communauté de communes de la Raye. La fusion des EPCI s’est opérée progressivement entre 2013 et 2017 pour ne former qu’une seule communauté d’agglomération.

Les changements institutionnels opérés sur les trois territoires modifient donc l’organisation des services des collectivités pour élaborer une stratégie foncière et économique sur un périmètre plus large.

Par ailleurs, l’offre foncière et immobilière déployée par les collectivités reste dépendante de la demande placée11 et, plus généralement, des contraintes multiples qu’elles rencontrent dans le cadre des opérations d’aménagement ainsi que des concurrences d’usage qu’elles doivent arbitrer sur leur territoire (besoins en logement, limitation de l’artificialisation des sols, autorisation d’exploitation commerciale, etc.). Les stratégies territoriales d’accueil des entreprises doivent ainsi s’adapter au nouveau cadre institutionnel, tout en intégrant les injonctions du zéro artificialisation nette (ZAN)12 des sols, et sans se laisser prendre de court par les marchés fonciers et immobiliers des entreprises.

Un marché de l’immobilier d’entreprise guidé par la recherche de rendement

La filière de l’immobilier d’entreprise se compose de propriétaires vendeurs et d’acquéreurs mais, entre ces deux catégories, il existe un nombre d’intermédiaires parfois élevé : commercialisateurs, contractants généraux, investisseurs notamment. Ceux-ci peuvent être réunis pour former une chaîne qui interviendra dans le processus de négociation. Surtout, ces différents acteurs établissent une hiérarchie des biens qu’ils proposent aux entreprises selon leur prix par mètre carré hors taxe et hors charge, leur localisation et le volume de transactions réalisées par les commercialisateurs.

Dans ce domaine, l’immobilier de bureau a longtemps été présenté comme le meilleur placement à l’aune de son rendement (la somme des loyers perçus divisée par le montant d’acquisition du bien), supérieur à celui des autres types d’immobilier d’entreprise, les locaux d’activité et les entrepôts étant moins recherchés dans les années 2010. Seul l’immobilier commercial pouvait
rivaliser avec l’immobilier de bureau, en Île-de-France et dans les principales métropoles régionales, avant la crise sanitaire de 2020. Il est d’ailleurs assimilé à un produit de placement financier et présente un rendement en capital, comme cela a été analysé par Guironnet et Halbert (2018) ou Theurillat et al. (2014).

Face à cette hiérarchie des rendements et à l’hégémonie des commercialisateurs, des investisseurs et des promoteurs façonnant le marché de l’immobilier d’entreprise – en fonction de critères financiers plutôt que des besoins des entreprises utilisatrices –, les locaux des activités productives ont vite été considérés comme des produits de second ordre. Pourtant, les locaux industriels, artisanaux et d’entrepôts sont nombreux dans une région comme l’Île-de-France. Ils représentent près de 2 250 000 m² pour l’industrie et plus de 3 000 000 m² pour la logistique pour la période 2008-2016, d’après les données des permis de construire (Sitadel) du ministère de la Transition écologique diffusées par la CCI Paris Île-de-France. Le marché est même particulièrement dynamique en grande couronne francilienne. En revanche, sur les marchés métropolitains et les zones urbaines à forte concentration d’actifs et d’entreprises, les niveaux de prix pratiqués rendent plusieurs demandes foncières et immobilières insolvables.

Des intérêts économiques propres à chaque acteur

La demande foncière et immobilière pour les activités productives (artisanat, industrie, logistique de proximité, activité technologique et scientifique) obéit en outre à des objectifs communs aux activités tertiaires (bureaux et services aux entreprises, logistique et commerce) : le besoin d’un rendement locatif suffisant pour rentabiliser l’opération d’investissement ; la recherche de terrains pour devenir propriétaire et constituer un patrimoine pour l’entreprise ; la minimisation du risque financier en acquérant des terrains et des locaux offrant une garantie à la revente (qualité et notamment performances environnementales du bâtiment, proximité d’infrastructures routières ou de transports en commun) ; la capacité à mettre en œuvre un projet immobilier dans des délais maîtrisés ; et, pour finir, la recherche de terrains ou de locaux dans un contexte de raréfaction du foncier économique.

Chaque acteur (voir focus) est guidé par ses propres intérêts. Les entreprises utilisatrices cherchent à acquérir des locaux ou à faire construire sur un terrain qu’elles auront acheté préalablement. Les investisseurs acquièrent des immeubles en blanc ou des biens déjà loués dont ils vont évincer progressivement les occupants pour les relouer plus cher ensuite. Ils achètent ces programmes neufs avec des taux de rendement locatif plus faibles (de 5 % à 3 %) et pour une valeur locative moyenne de 50 €/m². En revanche, tous ces acteurs s’entendent pour préciser que la demande foncière et immobilière pour des locaux d’activités industrielles ou artisanales a progressé depuis 2018, en raison d’un mouvement de réindustrialisation, de la raréfaction du foncier économique et de l’essor de nouvelles activités qui arrivent à s’insérer dans un tissu urbain dense.

Certains promoteurs ajoutent que « les collectivités sont friandes d’immobilier productif mais chassent les entreprises à travers les comportements et les pratiques qu’elles adoptent. Elles ne se sont pas rendu compte que les activités industrielles ont souvent les moyens financiers pour payer plus cher des terrains bien situés et qu’elles n’accordent pas d’importance à l’intégration urbaine. »

Les commercialisateurs doivent aussi rechercher des locaux en fonction d’une demande parfois volatile ou floue. « On a beaucoup de clients qui peinent à formuler leur demande et qui nous demandent de la reformuler ensuite, avec de plus en plus de demandes de réversibilité, de capacité d’évolution des espaces », confirment des commercialisateurs en immobilier d’entreprise.

Enfin, le marché des terrains et des locaux d’activité pour des activités productives tend à se financiariser en Île-de-France, avec l’arrivée de fonds d’investissement et d’investisseurs qui se reportent sur ce marché en délaissant l’immobilier tertiaire et commercial en raison des incertitudes nées sur ces deux segments depuis la crise sanitaire (essor prononcé du télétravail et du commerce électronique, évolution des comportements des consommateurs, difficultés financières des foncières privées, etc.).

Des politiques territoriales de plus en plus coercitives

On observe au fil des entretiens un volontarisme affiché de la part des responsables publics locaux pour maintenir et attirer des entreprises industrielles. D’une façon générale, les territoires sont attentifs aux besoins de ce secteur et ils tentent d’insérer les activités productives au sein d’écosystèmes à leur service afin de séduire les entrepreneurs. Dans le territoire BNS par exemple, des plateformes de services aux entreprises sont mises à disposition autour de plusieurs projets industriels, et des polarités sont développées près des transports en commun. Nonobstant, ce volontarisme se traduit par un durcissement des propos à l’égard des entreprises du secteur productif, comme si prioriser ces activités revenait à prescrire plutôt qu’accompagner. Nos interlocuteurs assument une politique plus coercitive envers les entreprises, qui se traduit par une série de contraintes et un interventionnisme assumé des collectivités. La négociation permet toutefois de desserrer les contraintes, dans le cadre de l’application des lois (voir plus loin « Des contraintes urbanistiques, paysagères et environnementales plus ou moins négociées »). Mais, si le respect des référentiels de l’action publique peut s’évaluer au cas par cas, d’autres contraintes liées à la production ou relatives aux normes de sécurité des installations (ICPE) ne relèvent pas de ce registre et s’imposent aux entreprises.

L’usage du foncier face à la priorité environnementale

Concernant le foncier d’abord, certaines agglomérations dessinent une offre foncière grevée de contraintes qui sont autant de filtres à l’accueil des activités productives ou à leur agrandissement. Le territoire impose une offre qui peut aller jusqu’à prescrire des formes architecturales (comme le fait l’établissement public foncier régional Epora sur VRA). Le dirigeant d’une entreprise familiale de construction explique ainsi comment il a dû recourir à un cabinet d’architecte pour le conseiller et faire l’étude des locaux. Il a dû modifier quatre fois le permis de construire avant de le déposer, puis il a attendu la réponse pendant quatre mois. Il a l’impression d’avoir fait l’objet d’un audit de la part de la mairie, de VRA et de l’architecte conseil. En outre, en zone détendue, hors grandes métropoles, la disponibilité du foncier confère aux territoires des marges de manœuvre supplémentaires. C’est le cas du territoire VRA. Cependant, les documents d’urbanisme (dont le PLUi en cours ou déjà révisé) présentent la préservation de l’environnement comme une priorité et la densité comme un moyen pour y parvenir. À VRA, le volontarisme politique en la matière est clairement assumé : réduction des surfaces proposées de 2 800 m² à 1 800 m², obligation de construire en limite de parcelle en mutualisant les accès, instauration de normes environnementales (10 % d’espace vert, photovoltaïque, etc.).

Une pratique en développement : l’imposition d’un promoteur

Le « monopole sur le foncier » dont elle bénéficie, avec des « clients de plus en plus captifs », permet à l’intercommunalité d’imposer le choix du promoteur. Cette exigence est perçue comme une forte contrainte par les entreprises interrogées dans les territoires Est Ensemble et VRA : « [Nous étions] obligés de passer par un promoteur car la société d’économie mixte empêche l’achat direct. Or, le promoteur savait faire des bureaux mais pas vraiment une coque pour une usine frigorifique », raconte le dirigeant d’une société située en Île-de-France.Pourtant, cette pratique se répand : un écosystème local fort est entendu comme un ensemble d’acteurs, de professionnels avec lesquels la collectivité peut et choisit de travailler. Et s’appuyer sur un seul promoteur lors de l’aménagement d’une zone est pour elle un gain de temps et d’énergie. Éviter la logique des confettis est aussi un gage de confort pour les opérateurs et leurs donneurs d’ordre.

De la sélection des entreprises à leur éviction

De la même manière, la sélection du type d’activité souhaitée et souhaitable peut surprendre mais, en réalité, elle traverse en filigrane tous les discours. D’une mandature à l’autre, les élus imposent leur vision des activités économiques devant être accueillies en priorité : cela peut être pour afficher une marque, une spécificité territoriale (VRA pour La Cartoucherie13 et le film d’animation ; Est Ensemble où les arts, le design et le numérique ont éclipsé les activités productives) ou, plus rarement, pour maintenir une tradition industrielle, une main-d’œuvre spécialisée. À la volonté politique s’oppose la fragilité de ces priorisations dans le temps ; un changement de majorité ou de nouvelles priorités gouvernementales (réindustrialisation par exemple) peuvent renverser les priorités et favoriser de nouveaux profils. « Si l’entreprise ne correspond pas à un parcours politique local, c’est compliqué », confirme un représentant d’une collectivité du territoire VRA.

Sélectionner les activités en amont pour ensuite évincer celles qui ne correspondent ni au projet politique ni au projet d’aménagement de zone débouche naturellement sur des conflits, pouvant se solder par le recours à l’expropriation, particulièrement mal vécue par les entreprises. Déplacer une activité déjà implantée, au risque de fragiliser l’écosystème de la collectivité, est un risque que cette dernière accepte parfois de prendre, au nom de ses prérogatives et de sa compétence en matière d’aménagement de l’espace, ou pour assurer l’équilibre financier de l’ensemble de l’opération14.

Cela étant, la mise en œuvre de ces politiques locales n’est pas la seule explication à l’éviction des activités productives. Au regard de la lourdeur des procédures, tant pour la collectivité que pour l’entreprise, il ne fait guère de doute que d’autres paramètres entrent en ligne de compte. Plus sûrement, nous sommes en présence de deux mondes mus par des objectifs, des référentiels, des cultures éloignés. Ils ne s’opposent d’aucune façon, ils s’inscrivent simplement dans des temporalités discordantes.

« Le temps de la ville n’est pas celui de l’industrie »

Autre élément vécu comme une contrainte forte par nos interlocuteurs : les « délais abusifs » pour obtenir une autorisation en France, qui seraient liés à « une lenteur administrative consubstantielle ». Parce que les priorités de l’entreprise ont pu changer ou que son projet a pu évoluer, le risque est réel que soit constatée, à la livraison du programme, une nouvelle inadéquation à ses besoins. La complexification de la réglementation et l’inflation normative pénaliseraient d’autant l’entreprise française face à ses concurrents européens. Par exemple, « même si aujourd’hui un permis de construire peut s’obtenir en quinze jours », d’après le dirigeant d’une entreprise d’agroalimentaire, la réforme du permis de construire a compliqué la vie des constructeurs en créant de nombreuses catégories et en taxant fortement l’entreposage, rappelle un représentant d’une collectivité locale d’Île-de-France. La complexité de la réglementation sur les sites classés ICPE ralentit elle aussi les projets et ce quelle que soit la taille de l’entreprise à laquelle elle s’applique. Les entreprises jugent donc le temps de l’instruction des demandes incompatible avec l’urgence des situations qu’elles doivent gérer.

Pour cette raison, proposer des solutions à court terme serait alors un gage d’attractivité pour les collectivités où le foncier est encore disponible, comme à VRA : « À Valence, c’est plus simple qu’ailleurs ; contrairement aux zones plus riches comme Lyon, Valence sort le tapis rouge rapidement et la décision est rapide. Dans les agglos, c’est trop long », souligne un promoteur investisseur.

Si le jugement est sévère envers les collectivités accusées d’être les premières à faire partir les activités productives des villes, c’est oublier un peu vite la part de responsabilité qui revient aux entreprises. Par manque de temps, par incapacité à formuler une demande claire et pérenne, certaines admettent avoir abandonné leur projet et renoncé à se lancer dans une nouvelle recherche.

La mixité à l’épreuve du terrain

Si la raréfaction du foncier disponible et à urbaniser préoccupe depuis quelques années les aménageurs, la perspective de l’application de la ZAN devrait faire de la réduction des mobilités et du rapprochement des lieux de travail et des lieux de vie des objectifs encore plus prégnants. En cela la mixité fonctionnelle est parfois décrite comme une voie à envisager pour estomper les effets négatifs du zoning15, mais cela pose la question de la place des activités productives dans les politiques d’aménagement.

L’ambivalence des discours autour de la mixité

Du côté des collectivités, la question de la mixité est complexe et ne trouve pas de réponse unique. Elle existe déjà mais semble sérieusement menacée, d’après nos interlocuteurs, les anciens centres-villes des territoires franciliens étant soumis à une trop forte pression foncière. C’est bien d’une concurrence entre usages qu’il s’agit, entre les « reliquats » d’activités artisanales, les programmes de logements neufs et les activités commerciales ; et les friches et les vieux quartiers en réhabilitation en sont les lieux d’expression. Dans les territoires franciliens, la mixité est menacée dans ce que d’aucuns appellent le « tissu faubourien », où des PME-TPE se retrouvent en concurrence directe avec le logement.

En outre, certains interlocuteurs s’interrogent sur le maintien de l’activité industrielle là où elle a détérioré l’image d’un quartier, voire d’une ville : les nuisances (flux et pollution) auraient décrédibilisé des territoires fortement marqués par l’activité productive. On peut comprendre que, avant de réinscrire ces activités dans des territoires qui en ont déjà souffert par le passé, les élus fassent preuve de prudence.

Pourtant, la nécessité de développer la mixité fonctionnelle reste d’actualité dans le référentiel des politiques publiques. Elle est même fortement souhaitée par les collectivités. Tout se passe comme si, parce qu’il leur est de plus en plus difficile de la maintenir dans l’existant, il fallait impérativement l’imposer ailleurs (VRA/Est Ensemble). Dans l’existant, elle est conçue plutôt comme un moyen de favoriser la densification (voir Est Ensemble, chapitre 3) ou de remettre de l’industrie et de l’artisanat dans les centres des villes moyennes (voir VRA, chapitre 3). Lorsqu’il est question de zones peu denses, dans les espaces ruraux, la question se pose aussi : comment produire de la « multiactivité » en zone pavillonnaire, c’est-à-dire développer en milieu rural des activités économiques non bruyantes compatibles avec l’habitat ? Car, de toute évidence, la mixité fonctionnelle, en ville comme à la campagne, implique des nuisances rendant hasardeuse l’acceptabilité par les riverains.

Faut-il alors réinscrire les activités productives dans le tissu dense ou « mettre la ville » dans les zones d’activité ? Telle est la question posée par nos interlocuteurs. Envisager la coconstruction avec les habitants est une autre piste. Améliorer la qualité urbanistique des zones d’activité en est une autre, mais il nous est rapporté que les politiques ne s’y intéressent pas : est-ce parce que les entreprises se plaignent moins que les habitants ?

Un argument de poids encourage pourtant à privilégier la mixité fonctionnelle dans les opérations d’aménagement : le bilan. Le nécessaire équilibre financier du projet pousse en effet parfois à mélanger habitat et activités productives : en clair, le logement permet de sécuriser l’opération d’aménagement de l’ensemble. Toutefois, la loi NOTRe en complexifie la faisabilité. En effet, si la zone économique relève de la compétence de l’EPCI, ce dernier se doit de respecter le PLU si celui-ci interdit le logement dans la zone d’activité économique. C’est la commune et non l’agglomération qui supporte ce risque. Reste alors à modifier le PLU communal, afin que la garantie de l’opération ne repose pas sur un seul outil (l’établissement public foncier par exemple), et à convaincre la commune de l’intérêt d’un risque partagé pour équilibrer l’aménagement.

Les collectivités sont bien conscientes de la contradiction qui existe entre leur souhait de développer du foncier productif et les contraintes financières qui les obligent à les mêler à du bureau et du logement. « Le dogme de la mixité fonctionnelle pose de réelles difficultés aux territoires, qui peinent à répondre à des injonctions contradictoires. Sur le plan opérationnel, cela s’avère tout simplement impossible à réaliser. Si en plus on rajoute la ZAN… », explique un promoteur. « Ces critères de fonctionnalités poussent les entreprises à partir en deuxième couronne depuis une quinzaine d’années. Elles récupèrent des sommes conséquentes en vendant leur terrain à proximité de Paris et vont s’installer près d’une gare RER ou Transilien dans des locaux plus fonctionnels, moins coûteux, avec une fiscalité locale plus avantageuse et des élus locaux à l’écoute de leurs besoins, car plus disponibles. Elles y trouvent leur compte car elles récupèrent des indemnités d’éviction et vendent leur terrain pour en racheter un moins cher », poursuit-il.

La « proximité choisie » prônée par les entreprises

Pour les entreprises, l’équation est simple : moins de mixité activité-habitat équivaut à moins de problèmes. Une entreprise localisée sur une zone d’activité appartenant en quasi-totalité à une famille de propriétaires raconte : « Sur cette zone industrielle se sont développées des activités commerciales en B to C (business to consumer) qui généraient du trafic et du stationnement anarchique, ainsi que des circulations piétonnes sur le site même de l’entreprise avec tous les dangers que cela comporte. » La mixité est en effet un vrai problème pour beaucoup d’entreprises, selon deux des collectivités que nous avons interrogées (mais pas pour toutes : soit parce que l’entreprise est déjà installée dans une zone pavillonnaire ou mixte, soit parce que, fondamentalement, ce n’est pas un sujet pour elle). Lorsque l’unité de production est située en région parisienne, ce discours est plus modéré car tout éloignement du centre est préjudiciable. La mixité n’est donc pas un problème en soi si elle est bien gérée : avoir des commerces à proximité ne pose pas de problèmes si les espaces et les circulations sont bien séparés. La présence de services (commerces et restaurants) est même un atout pour la main-d’œuvre et les clients.

Cela n’empêche pas les entreprises de plébisciter les zones d’activité, en région parisienne comme à VRA. Leur crainte est d’être « rattrapées » par les habitations et de voir ce que d’autres ont observé autour de leur activité : l’arrivée de zones pavillonnaires à proximité. « Il ne faudrait pas que dans dix ans on nous dise : “Vous êtes le pollueur de produits chimiques ou autres”, alors que nous étions là avant ; il ne faut pas inverser la courbe », prévient un entrepreneur. Les commercialisateurs accompagnent ce discours. Vendre en ZAE est beaucoup plus facile qu’ailleurs : l’offre est claire et ciblée autour des seules activités économiques.

À la mixité fonctionnelle, les entreprises préfèrent un mélange d’activités productives, explique le représentant d’une collectivité : une proximité d’autres acteurs du secteur productif est souhaitée, et souhaitable, pour créer de nouvelles synergies en personnel et en services, voire pour envisager de l’économie circulaire, confirme une entreprise située sur le territoire BNS.

A contrario, la distinction entre bons et mauvais voisins productifs imprime leurs discours. Par exemple, comme le souligne une entreprise, il serait impossible qu’une activité alimentaire provoquant des fumées grasses s’implante n’importe où. « L’entre­ prise n’émet pas de nuisance, donc il n’y a pas de contrainte particulière, cependant nous ne souhaitons pas cohabiter avec un voisin bruyant ou polluant », confirme le dirigeant d’une entreprise de conception et de fabrication plastique. De façon plus générale, la mixité semble ne pas pouvoir concerner les activités polluantes ou classées ICPE.

L’argument « Not in my backyard (Nimby)16 » peut donc viser toutes les activités, tous les propriétaires, tous les usagers ; à une mixité imposée, les entreprises répondent par une proximité choisie.

Avec la zéro artificialisation nette comme horizon, quel avenir pour les activités productives ?

Par suite de l’inscription d’une limite à l’artificialisation des sols dans le Plan biodiversité de 2018, la loi Climat et résilience impose la réduction de 50 % du rythme de consommation d’espace à l’horizon 2031 et l’absence de toute artificialisation nette (la ZAN) des sols en 2050. Nos entretiens révèlent des positions attendues sur ce sujet de la ZAN : les territoires, logiquement, le portent et l’intègrent déjà dans leurs projets, les commercialisateurs et les promoteurs le redoutent, et les entreprises l’intègrent peu dans leurs réflexions.

Les territoires comme VRA, où l’espace n’est ni rare ni trop cher (par rapport aux métropoles lyonnaise et grenobloise), peuvent envisager de nouvelles constructions, en conformité avec le référentiel de la ZAN, qui impose de prévoir davantage de constructions en hauteur (deux étages, avec les activités productives en rez-de-chaussée et les bureaux au-dessus). En outre, les disponibilités en foncier autorisent encore la réalisation de constructions neuves.

Les intercommunalités franciliennes, elles, abordent autrement la question de la ZAN. Parce que tout est déjà urbanisé ou presque, elles constatent d’abord que l’augmentation des prix s’explique plus par l’arrivée des transports en commun que par la perspective de la ZAN, d’après nos interlocuteurs d’Est Ensemble. Elles observent ensuite une dynamique de construction en hauteur déjà amorcée : « Concernant la ZAN, on observe plus de constructions en hauteur, du travail sur l’existant et des projets de mutualisation », relève un technicien du service économique d’une intercommunalité.

Lorsque l’on interroge les commercialisateurs, leur raisonnement porte d’abord sur les coûts. En effet, même s’ils avouent ne pas bien connaître la ZAN, ils ont parfaitement intégré sa conséquence : la raréfaction du foncier, qui ne manquera pas de renchérir les coûts d’acquisition et de décourager un peu plus les entreprises qui le sont déjà, surtout si la tendance à la transformation et à la destruction des zones d’activité existantes se poursuit en zone dense. « L’inertie des projets d’aménagement n’aide pas : la collectivité et les propriétaires n’investissent plus. Par conséquent, la paupérisation des zones d’activité se généralise en attendant l’éclosion du projet urbain. Avant de densifier, il faut les préserver », explique un commercialisateur.

Par ailleurs, un phénomène encore embryonnaire est observé : les investisseurs sont à la recherche de rendements de substitution des loyers commerciaux, affectés par les crises du secteur. Cela pourrait bien accélérer, avec la ZAN, l’éviction des entreprises propriétaires de leurs usines. En particulier, les PME-PMI pourraient être « déshabillées » de leur capital retraite. « Désormais, avec la raréfaction du foncier, les sociétés cotées en Bourse considèrent le foncier comme un actif : [elles] achètent de gros volumes et donc cela va éjecter les PMEPMI ou les SCI propriétaires du local, qui n’auront plus de capital à leur retraite », déplore un commercialisateur. « L’incidence sur les loyers risque d’être très violente. Les industriels peuvent la supporter en Île-deFrance, mais il faudra des dispositifs pour inciter les propriétaires d’actifs vétustes à les libérer [freins fiscaux et de succession] », poursuit un autre commercialisateur.

Des voies alternatives à l’heure de la ZAN : la verticalité

Si la verticalité n’est pas encore inscrite dans le paysage industriel français, cela pourrait s’accélérer avec la ZAN.

Aujourd’hui, peu d’immeubles d’activité concernent les activités productives stricto sensu. Plusieurs entreprises témoignent que travailler en hauteur n’est pas possible car le poids des machines nécessiterait une portance au sol du premier étage très importante, et donc une structure particulièrement robuste, entraînant des coûts supplémentaires de construction. La contrainte réglementaire intervient également : « Quant à surélever le bâtiment, il y a des réserves plutôt techniques, mais surtout réglementaires : […] les hauteurs de bâtiments sont contraintes par la réglementation sur les monuments historiques », rappelle un entrepreneur. Les hôtels dits industriels, de la capitale en particulier, sont surtout remplis de professionnels qui n’exercent pas une activité productive. Il s’agit de bureaux d’ingénierie en économie de la construction, d’architectes et de maîtres d’œuvre. Ces hôtels présentent l’avantage de proposer des loyers très faibles (130 €/m² HT) alors que les loyers sont à plus de 500 €/m² dans Paris. L’exemple de Grand-Orly Seine Bièvre en témoigne : « À Grand-Orly Seine Bièvre, les locaux d’activité en étage seront destinés à des activités de service ou à des activités d’ingénierie mais pas à de l’industrie. Les cas sont rares et sont liés à des activités qui peuvent se contenter d’un espace restreint en raison du processus d’assemblage fondé sur des pièces de petite taille, comme la microélectronique », explique un commercialisateur.

Pour autant, la faiblesse de l’offre en matière d’immeubles d’entreprise ne relève pas forcément d’une demande inexistante, y compris de la part du secteur productif. D’aucuns y réfléchissent sérieusement pour l’avenir. Pour certaines entreprises, construire autrement, en hauteur, s’inscrit dans une démarche prospective face à la concurrence : « Dans notre configuration actuelle, ce n’est pas possible mais on y réfléchit pour la concurrence et pour se diversifier. » Pour d’autres, cette réflexion se fait dans une perspective d’investissement ou de stratégie patrimoniale : elles pensent à la « surélévation pour des bureaux supplémentaires ou pour louer à d’autres ».

En outre, certains process s’adaptent parfaitement à la verticalité, comme le montrent quelques exemples dans les pays voisins comme l’Allemagne ou les Pays-Bas : c’est le cas de la production de pâtes pour lesquelles, en Allemagne, il existe un process de fabrication sur quatre étages.

La verticalité ne séduit pas plus les financeurs, en particulier les banques. « La réalisation de locaux verticaux en étage ne correspond pas à la demande des entreprises aujourd’hui car ils sont 2,5 fois plus chers et les banques ne financent pas des projets de ce type quand un acteur leur soumet une proposition », souligne un commercialisateur. Pourtant, certains investisseurs franchissent le pas, comme à Pantin, où des projets voient le jour avec rampe d’accès. Mais l’effet inflationniste est immédiat, devenant vite discriminant pour beaucoup d’entreprises, contraintes de quitter les locaux pour d’autres moins chers.

Des contraintes urbanistiques, paysagères et environnementales plus ou moins négociées

Ces différentes contraintes urbanistiques, paysagères ou environnementales peuvent peser au cours des négociations qui ont lieu lors du transfert de la propriété foncière et immobilière. Pour une entreprise produisant du bois, le prix du foncier dans son projet de développement, soit 23 euros HT le mètre carré, représente 25 % des bénéfices. Mais ce prix n’a pas été déterminant dans les négociations avec la collectivité VRA. Les discussions ont davantage tourné autour des contraintes paysagères liées aux bâtiments, et de l’impossibilité de s’étendre comme l’entreprise le souhaitait, contraintes qui n’apparaissent pas dans le PLU de la commune : « J’aurais aimé plus de terrain. […] Les contraintes ne sont pas officielles, c’est dans le cadre de la négociation, […] ce n’est pas inscrit dans le PLU. […] C’est dur, car c’est beaucoup trop de contraintes dans le permis de construire. […] C’est le cabinet d’architectes choisi qui a négocié. »

Certaines entreprises vont négocier ces contraintes en faisant du chantage à l’emploi auprès des collectivités locales. Si bien que, selon Epora, dans la zone de Rovaltain, les entreprises ne paient pas le juste prix du foncier. Certaines d’entre elles ne respectent pas les contraintes architecturales et environnementales et ne paient pas cher le foncier car elles créent des emplois. « Les nappes de voitures et les créations d’emplois sont plus importantes que l’environnement ! », regrette Epora.

Et quand les entreprises respectent les contraintes, elles cherchent parfois à négocier des contreparties. Ainsi, une entreprise ne pouvant pas négocier les mètres carrés à construire ni choisir son promoteur a pu négocier avec VRA une contrepartie : des travaux d’isolation des nouveaux locaux, dans la zone d’activités où elle s’était installée.

• 10. Les intercommunalités ont comme objectif l’exercice de compétences qui dépassent les frontières communales. Historique- ment, elles ont été créées pour gérer les réseaux d’eau et d’électricité.
• 11. La demande placée est une demande qui a trouvé son offre ; elle s’oppose ainsi à la demande de biens immobiliers non satisfaite.
• 12. La loi Climat et résilience impose la réduction de 50 % du rythme de la consommation de l’espace en 2031 et l’absence de toute artificialisation nette (ZAN) des sols en 2050. L’artificialisation nette désigne un solde entre les sols artificialisés et les sols renaturés sur un périmètre et une période donnés égal à zéro.
• 13. La Cartoucherie de Bourg-lès-Valence est un ancien ensemble architectural industriel, d’abord usine textile, puis cartoucherie nationale, qui abrite aujourd’hui diverses entreprises consacrées à l’image, au cinéma et à l’animation.
• 14. Ces exemples, marginaux à l’échelle de notre étude, touchent en priorité les territoires sous tension foncière des première et deuxième couronnes parisiennes.
• 15. Le zoning, ou zonage, est le cadre réglementaire qui organise la répartition des fonctions dans l’espace selon le site Géoconfluences.
• 16. Cette expression appliquée à l’industrie désigne le fait que des personnes soient favorables à la réindustrialisation tout en s’opposant à l’implantation d’usines à côté de chez eux (peut se traduire par « pas dans mon jardin » ou « surtout pas chez moi »).

Une offre dictée par des stratégies territoriales

L’offre foncière pour les activités productives présente des visages différents d’un territoire à l’autre, en raison non seulement de l’histoire économique et institutionnelle de chacun d’entre eux mais aussi des pratiques instaurées par les acteurs privés. Il en résulte un déséquilibre entre l’offre produite localement et la demande des entreprises industrielles et artisanales et du secteur de la logistique. Ces décalages sont le fruit de la pression foncière exercée sur chaque territoire et conduisent à une offre soit « résiduelle »19 comme à Est Ensemble, soit concentrée sur un périmètre restreint, soit très orientée par la collectivité au stade de l’aménagement. Ils sont aussi le reflet d’une offre qui se développe au prix de multiples contraintes, compliquant la mise en œuvre des discours proactifs et des orientations ambitieuses. Les EPT d’Est Ensemble et de BNS semblent engagés dans une course-poursuite visant à assurer un avenir aux activités productives, tandis que VRA est à la recherche d’un nouveau modèle tenant compte de la ZAN dans un contexte de forte croissance de la demande foncière et immobilière. Les offres proposées sur VRA, sur Est Ensemble et sur BNS expriment ainsi une volonté de maintenir les activités productives selon des ressources techniques (produits, partenariats, outils) et financières différentes.

Une gouvernance incomplète

Point commun aux trois territoires étudiés : aucun d’entre eux ne dispose d’un dispositif éprouvé de gouvernance du foncier et de l’immobilier qui intègre toutes les différentes « parties prenantes », leurs préoccupations et leurs stratégies. Toutefois, Boucle Nord de Seine est en train de mettre en place un schéma d’accueil des entreprises (SAE) qui est un exemple de système de gouvernance complète, c’est-à-dire un mode de gouvernance de l’action publique articulant les acteurs locaux (publics, privés), leurs logiques et leurs ressources, et permettant aux instances publiques de jouer des rôles différents pour « faire tenir ensemble » ces univers fragmentés (Gaudin, 2002 ; Le Galès, 2003). Un tel dispositif complet doit dresser un état des lieux des zones d’activité économique (ZAE) d’un territoire et définir une stratégie en faveur du développement économique. Il doit adopter une approche globale en considérant l’ensemble des parcs d’activité économique qui forment le portefeuille de l’offre d’un territoire et se différencie en cela des démarches classiques menées individuellement site par site, trop souvent sans recul ni hauteur. Conduit principalement à l’échelle intercommunale, il constitue une réponse stratégique aux enjeux liés aux parcs d’activités : être attractif et commercialiser efficacement, rendre plus lisibles et complémentaires les sites économiques, optimiser et densifier l’offre existante et produire de nouveaux fonciers de manière raisonnée face à l’impératif de réduction de la consommation foncière, etc. Le SAE est un document d’orientation stratégique qui cadre les réflexions futures et les décisions d’investissement. Il n’est en aucun cas contraignant et n’a pas de valeur réglementaire, contrairement au SCoT (schéma de cohérence territoriale) et au PLUi (plan local d’urbanisme intercommunal), que le SAE est d’ailleurs susceptible d’alimenter20.

En fonction des territoires, les acteurs publics développent des stratégies différentes. L’intercommunalité VRA développe une stratégie forte de maîtrise foncière, à travers le développement de 57 ZAE et la mise en place d’un service économique au sein duquel des agents sont chargés de gérer un petit nombre de ZAE ainsi que les relations entre la collectivité et les autres acteurs.

Les deux autres collectivités, celles des EPT de BNS et d’Est Ensemble, ont des difficultés à se structurer et à se doter de moyens humains et techniques pour maîtriser cette question. Sur ces deux territoires, l’offre foncière et immobilière reste privée, souvent gérée par des acteurs privés et ponctuellement par quelques acteurs publics – comme les SEM –, les communes tentant avec leur PLU de faire face à ces enjeux du maintien et du développement des activités productives. Ainsi, le territoire d’Est Ensemble est passé d’une offre foncière et immobilière « municipalisée » à une offre « résiduelle », et donc restreinte, mais adaptée aux besoins des activités productives. Dans le territoire BNS, l’offre foncière reste limitée dans sa géographie et portée par les acteurs privés.

Dans ces trois territoires, les différentes stratégies des acteurs, leurs relations et les ressources engagées ne sont donc pas intégrées dans des dispositifs de gouvernance gérés par des acteurs publics, elles se déploient tout au long des processus de transfert de la propriété foncière et immobilière. Au cours de ces transferts, la négociation entre acteurs semble se développer (voir focus précédent).

Est Ensemble : de l’offre municipalisée à l’offre résiduelle

Le territoire d’Est Ensemble est marqué par une offre en foncier et en immobilier d’entreprise historiquement forte, caractérisée par le bâtiment emblématique de Mozinor21 (voir chapitre 2) et par le développement de centres d’activité économique sur la commune de Montreuil dans les années 1980 et 1990. La politique des CAP (centres d’activité de pointe) à Montreuil a en effet permis de conserver un tissu industriel dans la ville puisque 32 CAP22 y ont été créés entre les années 1960 et 1990.

Aujourd’hui, l’augmentation de la pression foncière et des besoins en logement semble à l’origine de la perte de terrains à usage économique sur l’ensemble de l’intercommunalité (EPT). Aussi, reconstituer l’offre à la hauteur de la demande foncière et immobilière des activités productives demeure un défi pour la collectivité et les opérateurs publics ou privés. Il existe une offre foncière et immobilière adaptée aux besoins des activités productives comme l’illustrent les opérations récentes et en cours de réalisation : le programme d’aménagement d’ensemble (PAE) Innovespace dans la zone d’aménagement concerté (ZAC) de l’Horloge à Romainville, la mutation progressive du site du fabricant de batteries Saft à Noisy-le-Sec et Romainville, et l’émergence d’une offre foncière et immobilière privée. Pour autant, ces exemples constituent des éléments de réponse encore limités par rapport aux opérations d’aménagement engagées sur le territoire d’Est Ensemble, dans lesquelles le logement et les équipements publics occupent la majorité des surfaces programmées.

Par exemple, à Romainville, la surface de 51 hectares de la ZAC de l’Horloge est principalement consacrée au logement, aux bureaux et aux commerces23. Innovespace, qui représente l’espace dédié à l’activité productive de cette ZAC (voir section suivante), représente seulement 1,7 hectare24.

Innovespace, un exemple de reconstitution d’une offre résiduelle sur Est Ensemble

Innovespace Romainville est un parc d’activités implanté depuis 2021 sur la ZAC de l’Horloge, projet de réaménagement urbain d’une ancienne friche de l’industrie pharmaceutique.

Le site a été racheté à Sanofi par Séquano Aménagement, la SEM de Seine-SaintDenis, à un prix inférieur au prix de marché car il était déjà délaissé depuis dix ans. De plus, les grandes surfaces se vendent moins cher au mètre carré que les petites. Séquano a ensuite vendu le terrain au promoteur francilien Alsei, afin qu’il y aménage le parc d’activités artisanales. La collectivité a apporté 15 millions d’euros pour boucler le financement du parc sur la ZAC. Alsei a développé le site puis l’a revendu à la société foncière privée Inéa, désormais propriétaire et gestionnaire du site.

Ce parc occupe 15 000 m² au sol et propose une surface de 8 920 m² avec des cellules de 510 m² au minimum, réparties en 11 lots offrant des ateliers en rez-de-chaussée et des bureaux en mezzanine selon un ratio 70/30. La hauteur sous plafond des ateliers varie de 4,50 m à 7,50 m. Les bâtiments ont une hauteur totale de 12 mètres environ. Le prix de location est de l’ordre de 150 €/m² par an. On compte 186 emplois sur le site, soit 124 emplois à l’hectare et 48 m² de surface construite par emploi. Le parc est déjà plein, il a connu un franc succès, notamment auprès des entreprises locales qui ont choisi de s’y relocaliser. La mairie de Romainville tente aussi d’y relocaliser les entreprises qu’elle doit déloger. Le parc accueille ainsi des entreprises aux activités variées, dont une entreprise de biotechnologie issue du parc Biocitech, un menuisier et les Boucheries de l’Île-de-France (BIF), la seule entreprise du site à être propriétaire de ses murs.

Reconstituer une offre par la mutation du foncier

Les activités productives sont globalement confrontées à deux obstacles de nature différente : le manque de terrains disponibles pour accueillir l’industrie et l’artisanat et la surface insuffisante des terrains disponibles pour y implanter ces activités. Ces obstacles – l’un étant plutôt de nature quantitative (ils sont peu nombreux car concurrencés par d’autres usages), et l’autre étant plutôt de nature qualitative (ils sont mal situés ou d’une taille ne correspondant pas aux critères recherchés par les entreprises) – sont capables d’empêcher les activités productives de se maintenir et de se développer.

Plusieurs exemples illustrent la volonté du territoire de pallier ces deux défauts, en reconstituant une offre dédiée aux activités productives grâce à la mutation du foncier25.

Le premier exemple est celui d’un site de 2,6 hectares, anciennement occupé par l’entreprise Saft, localisé dans le périmètre de deux ZAC distinctes – entre Noisy-le-Sec et Romainville – toutes deux gérées par Séquano. Ce site a été créé en 1919 par le fabricant de batteries, qui l’a quitté en 2000. Il a été alors revendu à un promoteur qui s’est contenté de louer les espaces à la découpe à des entreprises pour certaines encore en place. Le site a été enfin racheté en 2021 par l’EPF Île-de-France (EPFIF), venant ainsi étoffer l’offre foncière et immobilière de l’intercommunalité par rapport à sa stratégie d’accueil d’entreprises. Aujourd’hui le site est en phase de reconversion vers des activités de l’ESS avec de l’occupation temporaire. La ville de Noisy-leSec souhaiterait y créer un pôle recyclage de matériaux de construction avec une forte composante ESS, le tout sur 16 000 m², dont 12 000 m² à occuper. L’objectif est de conserver la vocation économique du site, sans projet précis pour le moment concernant l’aménagement. Le bail 3/6/9 des entreprises présentes est transformé en bail précaire (donc avec rachat de bail) avec une proposition de prix inférieurs de 30 % au prix du marché. Pour les espaces vacants, la volonté de la collectivité est de produire une offre immobilière ciblée conduisant à une sélectivité des entreprises. Un appel d’offres d’occupation temporaire a donc été lancé. Au total trente-cinq candidatures ont été reçues, et quinze d’entre elles seront finalement retenues. L’EPFIF se donne trois ans pour observer le fonctionnement du site et l’occupation des bâtiments avant de décider lesquels seront conservés et lesquels seront détruits.

D’autres fonciers ont déjà muté et offrent des surfaces variées qui sont rapidement occupées en raison de la rareté des locaux neufs sur un territoire dont la localisation est très attractive du fait de la proximité des infrastructures de communication (autoroutes, transports en commun) pour les fournisseurs, les clients et les salariés. Des acteurs privés se positionnent sur ces fonciers rares et proposent des projets immobiliers qu’Est Ensemble recherche : des parcs d’activités de taille modeste, fermés et gérés par des opérateurs privés, ce qui limite les frais d’entretien pour la collectivité et fournit une offre prête à l’emploi pour les jeunes entreprises. C’est le cas du parc de la Fraternité à Romainville inauguré en 2019 par AB group (Yuman Immobilier). Il héberge, au sein d’une pépinière, 27 entrepôts sur 5 900 m2 de terrain. Chaque entrepôt a une surface minimale de 200 m2 sur deux étages et 8,5 mètres de hauteur (100 à 150 m² d’atelier et de bureaux au-dessus), pouvant accueillir tout type d’activité (traiteur, BTP, parfumerie…). Les espaces sont loués à 115 €/m²/an.

Séquano développe aussi une opération sur la Plaine de l’Ourcq fondée sur le départ volontaire d’entreprises (Sanofi, MBK, Omo, Engelhart) qui se sont relocalisées ailleurs en Île-de-France ou ont fermé leur établissement. Il y a eu aussi des expropriations et des négociations à l’amiable avec d’autres entreprises qui représentaient des nuisances pour leur environnement urbain. Ces activités industrielles ont été remplacées par des programmes de logements et par des parcs d’activités de plus faible superficie. Il s’agit des parcs développés par Spirit (Noisy-le-Sec) et par Alsei (Romainville) qui comportent des cellules de taille modeste (de 500 à 1 500 m²) et plus souples en termes d’utilisation.

Enfin, des zones d’activité sont en attente de mutation, à l’image de la zone industrielle des Vignes à Bobigny. Aménagée dans les années 1970, elle devrait faire l’objet d’un projet de requalification encore à l’étude. Vaste zone d’activité, elle est aujourd’hui en déficit d’image et d’attractivité en raison de son ancienneté et de sa dégradation (manque d’entretien des bâtiments et des voieries, décharges sauvages, stationnement anarchique des poids lourds, etc.).

Boucle Nord de Seine : un territoire industriel à l’offre foncière limitée dans sa géographie

Une offre foncière très concentrée

Grâce à sa proximité avec Paris et à la voie de communication qu’offre la Seine, le territoire BNS a bénéficié après-guerre d’un fort développement industriel. Ce territoire est ainsi marqué à la fois par une forte identité industrielle sur le port de Gennevilliers et les zones d’activité de Villeneuve-laGarenne, et par une vocation plus résidentielle à Colombes, à Bois-Colombes ou encore à Argenteuil. Les tissus urbains sont hétérogènes, mêlant pavillons, cités-jardins, grands ensembles, tissus mixtes, grandes emprises industrielles en reconversion et bureaux. La concentration des entreprises industrielles dans ce secteur géographique, fruit d’un passé industriel riche, explique la concentration de l’offre foncière économique que les collectivités cherchent depuis plusieurs années à préserver, en dépit de la pression foncière exercée par les secteurs tertiaire et résidentiel.

Le portrait de territoire dressé par Faytre (2017) est éloquent de ce point de vue : « L’histoire urbaine et sociale de ce territoire est fortement liée à son passé industriel (Chausson, Hispano Suiza, Snecma…).

La Boucle Nord, située dans l’aire d’influence de La Défense, a connu ces dernières années une désindustrialisation au profit d’emplois plus tertiaires. De grandes entreprises y ont implanté leurs sièges (Oracle, Colgate à Colombes, IBM, Coface à BoisColombes, L’Oréal à Clichy…). Le territoire conserve cependant un tissu de PMEPMI et de grandes emprises industrielles. Il compte de nombreux secteurs d’habitat social qui font ou ont fait l’objet de projets de rénovation urbaine. »

Les activités industrielles et artisanales restent ainsi présentes sur le port de Gennevilliers, à Argenteuil, de l’autre côté des berges de la Seine, et à Villeneuve-laGarenne. Les départs par transfert, délocalisation ou fermeture définitive d’entreprises sur les autres communes, ont été remplacés par des programmes résidentiels et tertiaires (y compris de commerce).

Dans la zone d’activité du Val d’Argent, située à l’écart des trois lieux précédents, des opérations sont engagées visant à maintenir les activités industrielles encore présentes mais elles ne ciblent pas les activités artisanales, dont le maintien est difficile car les parcelles et les tailles de locaux ne correspondent guère à leurs besoins. Par ailleurs, on observe la progression des locaux logistiques sur ce territoire, avec l’émergence de nouveaux besoins (entreposage, hub logistique à proximité du centre de Paris, demande d’e-commerce).

Une offre essentiellement portée par les acteurs privés

Dans ce contexte, l’offre à destination des activités productives se développe à Argenteuil sur un périmètre limité et aux abords du port de Gennevilliers. En outre, hormis les hôtels d’activités réalisés par la Semag 92 et la CMA Île-de-France, l’offre foncière publique est minoritaire sur ce territoire animé par les opérateurs privés et des entreprises très demandeuses de foncier et de locaux, compte tenu de la localisation proche de l’A86 et de Paris.

Les opérations comme le 116 et le 114 à Argenteuil illustrent le renouveau de l’offre dans un cadre contraint avec l’appui d’opérateurs privés. Le 116 est un bâtiment d’activité livré en 2016 par le promoteur investisseur Bricqueville26 en lieu et place des entreprises Amica (groupe SNEF), Le Tellier et Pantax (relocalisé à proximité). Des ateliers sont proposés en rez-de-chaussée et des bureaux en étage pour un loyer de 160 €/m². Le 114 est un autre bâtiment en cours de commercialisation, complémentaire du 116.

À terme, le site devrait accueillir 300 salariés avec un ciblage prioritaire sur la cosmétique, l’industrie agroalimentaire, la sécurité et la mécatronique. Le 116 est ainsi le fruit d’une collaboration entre la mairie d’Argenteuil et le promoteur depuis 2012, qui se prolonge aujourd’hui avec différents projets d’aménagement lauréats du concours d’architecture, d’urbanisme et d’aménagement « Inventons la métropole du Grand Paris » tels qu’Urban Valley, un concept de parc d’activités développé par la société foncière privée Atland. Pour ce projet et comme pour les projets à venir, Argenteuil s’appuie sur un réseau de promoteurs et d’investisseurs dont les produits sont adaptés à l’offre foncière créée par renouvellement urbain, grâce à des modèles économiques en adéquation avec les locaux commercialisés et une demande réelle. Urban Valley permet à la collectivité de redéployer une offre à destination des entreprises industrielles et artisanales à Argenteuil. Il comprend de 20 à 30 % de bureaux et une halle de 30-35 mètres de long avec des bureaux attachés (et pas en mezzanine), lesquels sont complétés par une cour de circulation dédiée aux manœuvres et au stockage. Ce concept ne permet pas d’installer de la grande logistique.

Une nouvelle étape dans le projet Urban Valley a été franchie le 23 février 2021 avec la signature de la promesse de vente de l’exsite de Yoplait avec Atland.

Le projet prévoit une mixité d’activités : 21 000 m² (sur 28 000 m² de terrain) de surfaces de bureaux, activités, commerces, restaurant interentreprises, jardin central et parking silo. Il répond à une demande de la part des entreprises de disposer d’un cadre de travail valorisant, offrant un ensemble de services nécessaires aux activités et au bien-être de leurs salariés. La réversibilité des bureaux et des espaces d’activités sera également possible.

Le projet architectural s’inspire directement de la sobriété industrielle des bâtiments alentour. Dans une logique de réemploi, le projet valorise des éléments présents sur le site, tels que les portiques ou les dalles des anciennes usines Yoplait.

Outre Argenteuil, c’est à Gennevilliers que l’offre se renouvelle, même si elle s’organise souvent autour des opérateurs privés, comme Nexity, BNP RE ou AEW, et de quelques projets bénéficiant du soutien de la collectivité (entreprise Tricycle27). Si l’on constate un certain renouvellement, les opérations récentes (Urban Valley à Argenteuil, Eco City Parc à Colombes, projet Intencity à Clichy et serres urbaines à Gennevilliers) reflètent un « glissement » vers des activités de service et d’ingénierie où la dimension productive (transformation et production) occupe une proportion limitée des surfaces mises en vente ou en location. À titre d’illustration, l’Eco City Parc de Colombes, qui offre des espaces à la location, accueille aujourd’hui le conseil départemental des Hauts-de-Seine (archives départementales) sur 1 600 m² en rez-de-chaussée, le service de formation aux concessionnaires automobiles de Hyundai et les activités de stockage de la branche véhicule intelligent d’Intel.

La forme urbaine est quant à elle plus innovante avec un bâtiment réalisé sur 5 200 m² de terrain, avec 8 200 m² de surface de plancher livrés en juillet 2021, en R+5 avec 1 500 m² par niveau, tous accessibles par une rampe d’accès pour des véhicules de 3,5 tonnes. Ce type de bâtiment est plus adapté aux services aux entreprises et aux activités de logistique du dernier kilomètre qu’aux activités de fabrication. Ce site est d’ailleurs commercialisé comme étant adapté à la logistique urbaine. L’importance des entrepôts tels que Paris Air2 Logistique aux abords du port de Gennevilliers (Bureau, 2019) comme sur le port (300 000 m² d’entrepôts) témoigne du dynamisme de cette activité pour laquelle les services de la ville ne recensent pas moins de 204 établissements (entreposage et commerce de gros) pour 243 seulement dans le secteur des services (hors commerce).

Valence Romans Agglo :
une offre foncière organisée par la collectivité

Située au sud de la région AuvergneRhône-Alpes, au croisement de plusieurs axes européens majeurs, VRA compte 54 communes. Sur ce territoire relativement étendu, VRA dispose d’un volume de foncier confortable à offrir aux entreprises : au total 650 000 m² de foncier disponible appartiennent à VRA28, ce qui correspond à 75 % du foncier disponible sur le territoire. La collectivité peut vendre ce foncier directement aux entreprises ou le vendre à des promoteurs qui commercialisent ensuite ou louent les locaux en tant qu’investisseurs. Elle peut également décider de racheter le terrain par préemption29 quand le projet ne correspond pas aux orientations souhaitées par la collectivité.

En outre, VRA gère 1 650 hectares de foncier économique en ZAE et, à ce titre, joue un rôle clé dans la constitution d’une offre foncière économique. Ce rôle semble plus limité dans le diffus et les centres-villes où les commercialisateurs prennent le relais.

Les ZAE : zones d’accueil privilégiées des activités productives

L’analyse des transactions est un bon révélateur de la stratégie d’aménagement économique menée par VRA au cours des dernières années. Pour les activités productives qui, d’après la définition de la collectivité, réunissent l’artisanat, l’industrie et les entrepôts, les transactions sur le marché du foncier et de l’immobilier se font essentiellement en zone d’activité économique. Sur les 1 630 mutations en ZAE (figure 3.3) et les quelque 9 000 mutations hors ZAE entre 2011 et 2021, un tiers des acquisitions se font sur un terrain à bâtir en ZAE, un tiers sur des locaux en ZAE et seulement un tiers sur des locaux hors ZAE.

Sur le territoire VRA, l’offre foncière en terrains à bâtir pour les activités productives entre 2010 et 2021 est quasi exclusivement une offre en ZAE. Plus précisément, elle représente 396 ventes de terrains à bâtir en ZAE, dont un quart est destiné à des locaux artisanaux ou industriels ou des entrepôts (voir figure 3.3). VRA ne propose pas d’offres de locaux d’activité et intervient à travers une offre de terrains aménagés proposés aux entreprises. S’il est difficile d’évaluer le volume de ventes de terrains à destination d’activités hors des ZAE, il semble malgré tout qu’il soit très nettement inférieur aux transactions en ZAE, environ cinq fois moins important.

Le marché des terrains à bâtir illustre fortement la politique d’offre foncière pratiquée par VRA, très présente sur le marché foncier et immobilier en ZAE, et sa volonté d’intervenir en faveur du foncier productif : près des deux-tiers des terrains à bâtir pour une destination artisanat-industrie sont vendus par VRA (voir figure 3.4). Cette forte intervention publique se vérifie aussi pour les fonciers d’entrepôts et tertiaires.

Cette offre foncière en ZAE a la particularité d’être régulée par les destinations du PLU et organisée par la puissance publique qui, on l’a vu, en est le principal commercialisateur. En effet, en premier lieu, le PLU joue sur la destination des terrains et sur la gestion de la concurrence dans l’accès au foncier. Cela aide principalement l’artisanat et l’industrie à s’implanter selon une politique de zoning d’activité mixte, acceptant différents types d’activité (artisanat, industrie, commerce, service)30. En second lieu, la maîtrise foncière par la collectivité joue sur la régulation du prix et la politique d’accueil des entreprises. 60 % des terrains vendus pour la construction d’un local d’activité ont été directement achetés à la collectivité (une commune, l’EPCI) et ce sans intermédiaire. L’artisanat et l’industrie représentent 70 % des acquéreurs de ces terrains ; on trouve malgré tout 30 % de commerces et de bureaux bénéficiaires de ces transactions.

En matière de prix du foncier, les transactions de terrain à bâtir semblent homogènes entre zones. De fait, la concurrence au sein des zones se joue autour du projet de la collectivité et de la charge foncière admissible pour les différents types d’activité.

La charge foncière pratiquée pour les bureaux est sensiblement supérieure à la charge foncière pratiquée pour l’artisanat et l’industrie. En revanche, en ZAE, le commerce n’est pas toujours soumis à une charge foncière supérieure aux locaux d’activité productive. La raison est certainement à rechercher dans le fait que les locaux commerciaux en ZAE ne sont pas nécessairement dans un secteur géographique favorable au commerce de détail, et se situent donc hors zone commerciale.

Toutefois, pour une vente de terrain à bâtir en ZAE entre 2010 et 2021, plus de deux ventes concernent des locaux. Environ 360 ventes de locaux ont été opérées en ZAE au profit de l’artisanat, de l’industrie et des entrepôts sur la même période ; un chiffre analogue concerne le tertiaire. Parmi les locaux acquis, plus d’une centaine sera transformée, selon nos estimations. On peut faire l’hypothèse que ces achats de locaux destinés à être transformés constituent un gisement pour une entrée sur le territoire d’entreprises qui privilégieraient la situation faute de trouver un foncier adapté. Ces ventes échappent à la collectivité et sont quasi exclusivement des ventes sans intermédiaire, de gré à gré entre entreprises.

Bien sûr, les transactions s’opèrent majoritairement hors ZAE : pour 860 locaux d’activité vendus en ZAE, 2 400 sont vendus hors ZAE. Parmi ces ventes de locaux, il s’agit majoritairement de locaux tertiaires et commerciaux. On estime à environ 350 ventes de locaux d’activité productive (industrie, artisanat, entrepôts) le volume des biens échangés hors ZAE, soit autant qu’en ZAE, dont une cinquantaine sera transformée.

Vers un nouveau modèle d’aménagement du territoire

Néanmoins, Valence Romans Agglo prend progressivement conscience des limites du modèle d’aménagement par acquisitioncommercialisation des terrains que la collectivité a mis en œuvre pendant deux décennies environ. Selon les personnes interrogées, VRA poursuit désormais une stratégie foncière infléchie par la raréfaction du foncier disponible. Une raréfaction alimentée par une demande toujours très soutenue de la part des entreprises et par le cadre institutionnel plus contraignant issu de l’objectif de ZAN.

L’objectif est désormais de développer la compacité des sites d’activité après des décennies de pratiques extensives des ZAE. Les ZAE sont en effet caractérisées par une grande emprise au sol et par des infrastructures routières surdimensionnées relativement au trafic réel (Lejoux et Charieau, 2019), ce qui participe à l’artificialisation des sols. Il existe plusieurs solutions envisagées et mises en œuvre depuis 2021. La première est la nécessaire requalification de friches, comme l’atteste la réflexion autour de l’avenir du site Solystic, spécialiste de l’automatisation des activités de tri et de distribution de courrier, à Bourg-lès-Valence. Il s’agit de l’ancien site de production d’une entreprise industrielle qui a construit un nouveau bâtiment dans le parc d’activités de Rovaltain. Compte tenu de sa localisation en tissu urbain mixte et dense, le futur site aménagé ne pourrait pas accueillir de logements non seulement en raison du risque d’inondation, de la pollution des sols, mais aussi en raison du classement au PLU en secteur urbain d’activité. L’accueil d’activités productives reste possible mais difficile en raison des risques technologiques et naturels.

La deuxième solution est le développement de villages d’entreprises de type TPE ou PME avec des espaces mutualisés et des formes plus compactes. Parmi les sites, au nombre de treize à terme, trois sont déjà actifs et sept sont en cours de définition ou de travaux. Ils représentent 96 000 m² de parcelle pour 40 500 m² de surface de plancher, soit un coefficient de densification de 40 %.

Enfin, la SEM In Situ a été transformée par VRA en septembre 2021 pour servir l’aménagement de terrains d’activité et la valorisation d’immobilier d’entreprise. Cet outil de portage financier pourrait remplir plusieurs fonctions : In Situ rachète pour maîtriser pleinement le foncier ou achète avec
d’autres entreprises et devient copropriétaire ; In Situ achète en VEFA et devient propriétaire bailleur ; In Situ acquiert le terrain pour le revendre après aménagement.

• 19. L’offre de foncier est répartie en priorité entre le tertiaire, le logement et les équipements publics. Ce qu’il reste est appelé offre résiduelle.
• 20. Pour aller plus loin, consulter Le Guide permanent du développeur économique (2023), Territorial éditions.
• 21. La foncière de Montreuil a porté le projet puis l’a revendu par lots aux occupants. La SEM immobilière de la ville de Mon- treuil a finalement décidé de racheter les lots un par un et est désormais propriétaire majoritaire de Mozinor.
• 22. La foncière de Montreuil les a construits puis les a revendus en lots ou à des foncières privées, qui les louent aux utilisateurs finaux.
• 23. En termes de surfaces construites, 73 000 m2 de logement, 30 000 m2 de commerces, 200 000 m2 de locaux dédiés à l’activité économique sont prévus.
• 24. Cette taille modeste, relativement à celle de l’ensemble de l’opération, a permis à la SEM de faire une péréquation et de vendre la parcelle au promoteur Alsei à un prix bas permettant d’équilibrer leur bilan d’opération.
• 25. Selon la définition du Dictionnaire de l’environnement et du développement durable, la mutation foncière désigne le transfert du droit de propriété d’un bien immobilier par un acte volontaire ou forcé, à titre onéreux ou gracieux.
• 26. Bricqueville correspond aux orientations de la mairie, laquelle privilégie des investisseurs qui conservent les locaux dans leur patrimoine, car ce sont des produits rares sur les berges de Seine.
• 27. Tricycle est une entreprise spécialisée dans le recyclage des déchets professionnels comme le matériel de bureau (mobilier, ordinateurs, cloisons, moquettes, etc.).
• 28. Entre 2014 et 2020, 1 500 000 m2 de terrains ont été vendus sur le territoire de VRA.
• 29. Le droit de préemption urbain, inscrit au code de l’urbanisme, autorise la collectivité à acquérir de manière prioritaire un bien mis en vente par un propriétaire si cette collectivité exerce ce droit en raison d’un projet d’intérêt public (équipement scolaire, culturel, sportif, scientifique ou économique).
• 30. Les zones délimitées dans le plan local d’urbanisme et pouvant accueillir des activités productives sont les suivantes: la zone urbaine à vocation d’activités industrielles, artisanales et commerciales (UL), la zone urbaine à vocation d’activités économiques diversifiées, le secteur de la zone urbaine d’équipement (UE) réservé à des activités liées à l’exploitation de maté- riaux (UET), la zone à urbaniser à vocation d’accueil d’activités industrielles (AUai) et la zone urbaine – quartiers équipés – à vocation industrielle (Ui).