Gérer le foncier industriel dans les territoires. Un dilemme européen.

Avant-propos

Lorsqu’en 2019, au cours de la première année du programme Territoires d’industrie, les industriels français et leurs partenaires ont adressé à l’État la liste de leurs besoins prioritaires, l’accès à la ressource foncière est arrivé presque en tête de leurs attentes. En effet, certains territoires français connaissaient déjà, de longue date, une raréfaction du foncier disponible mais le sujet est devenu plus sensible encore après la formulation d’un objectif de « zéro artificialisation nette » des sols en 2021. Cet engagement européen transcrit par la France limite de facto la capacité des collectivités locales à répondre favorablement aux demandes d’implantation ou d’extension d’entreprises industrielles.

Le projet de loi sur la simplification de la vie économique, adopté en première lecture le 17 juin 2025, prévoit une enveloppe nationale d’artificialisation de 10 000 hectares, dédiée aux projets industriels. Cela ne suffit pas, toutefois, à clore définitivement la controverse : la réindustrialisation et la préservation des espaces naturels sont-elles deux ambitions compatibles, et à quelles conditions ? Il nous a paru éclairant d’enquêter sur la manière dont nos pays voisins, confrontés au même dilemme, gèrent les besoins en foncier des industriels de leurs territoires. En particulier, que pouvons-nous apprendre des actions mises en œuvre par les collectivités locales européennes pour répondre aux demandes des industriels ? L’observatoire des Territoires d’industrie a confié en septembre 2024 ce « tour d’Europe » aux étudiants de l’École urbaine de Sciences Po (cet observatoire est une opération partenariale associant La Fabrique de l’industrie, la Banque des Territoires, l’Institut pour la recherche de la Caisse des Dépôts, l’Agence nationale de la cohésion des territoires, Intercommunalités de France et Régions de France).

Ce projet ambitieux, mené par un groupe d’étudiants, offre au lecteur une vision renouvelée de la géographie industrielle en Europe. À travers l’étude des cas de trois villes moyennes (Bergame en Italie, Gand en Belgique et Vitoria-Gasteiz en Espagne), ce rapport apporte un éclairage précieux sur les politiques urbaines de développement industriel, la répartition des compétences entre collectivités en matière d’aménagement du territoire, et le niveau de précision des objectifs que celles-ci ont définis pour lutter contre l’artificialisation des sols. On ne trouvera évidemment pas dans cette analyse de recette magique, mais de multiples sources d’inspiration pour les acteurs français des territoires.

Nous espérons que ce document offrira aux industriels, aux collectivités locales et aux décideurs publics des pistes de réflexion précieuses sur la revitalisation des territoires industriels et sur les politiques locales. Nous recueillerons vos retours avec grand intérêt.

La collection des « Docs de La Fabrique » rassemble des textes qui n’ont pas été élaborés à la demande ni sous le contrôle de son conseil d’orientation, mais qui apportent des éléments de réflexion stimulants pour le débat et la prospective sur les enjeux de l’industrie.

L’équipe de La Fabrique de l’industrie

Résumé

La France s’est assigné un objectif de réindustrialisation ; elle a également adopté une loi contraignante pour atteindre zéro artificialisation nette (ZAN) des sols d’ici 2050. Ces deux ambitions sont réputées s’appliquer indistinctement, à chaque maille territoriale du pays, ce qui ne va pas sans poser localement des tensions aiguës d’accès de l’industrie à la ressource foncière.

En étudiant trois territoires urbains situés dans des pays voisins, notre analyse révèle que les conditions de base des territoires (situation géographique, histoire industrielle), le niveau de décentralisation de la décision et la structure des compétences territoriales associées façonnent d’autres manières, chacune étant spécifique, de gérer l’accès à la ressource foncière et plus particulièrement le dilemme entre les besoins de l’industrie et la préservation des écosystèmes.

Il s’agit de trois territoires dont les origines industrielles remontent au xixe siècle et qui ont tous adopté une stratégie foncière servant un objectif de durabilité. Pour autant, nous mettons en évidence la variété de leurs modes de gestion du foncier industriel, couvrant à la fois les terrains et bâtis récents et ceux hérités du passé. Cette variété se décline sur plusieurs plans : le volontarisme des autorités locales, bien sûr, mais aussi leur histoire, les compétences définies dans des systèmes décentralisés et les moyens à disposition des pouvoirs publics. On n’y trouve nulle part autant qu’en France une approche uniforme et contraignante par la loi de la nécessité de préserver les sols d’une trop grande artificialisation.

Vitoria-Gasteiz, résolument industrielle, suit une stratégie foncière contrôlée de près par les pouvoirs publics locaux et qui allie expansion manufacturière et durabilité. Paradoxalement, parmi les territoires étudiés, c’est celui qui a instauré le plus tardivement une réglementation locale spécifique concernant l’artificialisation des sols. Mais il déployait déjà une trajectoire de durabilité très étayée, depuis les années 1990, en mobilisant d’autres outils. En particulier, les grandes zones industrielles ont été conçues en même temps qu’une ceinture verte autour de la ville. Des agences locales d’aménagement telles que Gilsa ou AAD, détenues par les différentes autorités territoriales (région, province, ville), jouent un rôle d’intermédiaire entre les industriels en quête de foncier et les propriétaires. Fort de réserves foncières significatives, pour partie liées à l’industrialisation tardive du territoire mais également fruit d’une gestion publique très prévoyante, ce territoire industriel dynamique est pour l’instant préservé du problème de la saturation foncière.

La ville de Bergame, tout comme celle de Vitoria-Gasteiz, est lauréate de l’appel européen « 100 villes climatiquement neutres et intelligentes d’ici 2030 » ; elle s’inscrit pourtant dans une trajectoire très différente de la précédente. Le système administratif italien a beau avoir donné davantage de compétences aux régions à partir de 2001, la gouvernance foncière demeure l’apanage de la ville, et l’objet de nombreuses relations informelles entre les industriels et la municipalité. Il n’existe pas d’agence locale analogue à celles que nous avons observées en Espagne, alors que la topographie semi-montagneuse s’accompagne d’un certain nombre de contraintes. Surtout, malgré la mise à l’agenda régional d’un objectif quantitatif en matière d’artificialisation des sols, les acteurs du territoire apparaissent davantage préoccupés par le développement économique que par la sobriété foncière. En particulier, la gestion privée du parc technologique de Bergame illustre la primauté des acteurs privés dans la définition et le déploiement de la stratégie foncière de Bergame.

Enfin Gand, ville dense d’un pays tout aussi dense, s’est progressivement tournée vers les secteurs logistiques et tertiaires. Elle conserve néanmoins des activités industrielles à forte valeur ajoutée autour d’acteurs multinationaux. Son modèle d’urbanisme doit répondre à une optimisation poussée de l’usage des sols et à une règle du « stop béton » fixée par la grande région de Flandre. Animée d’un projet économique que l’on pourrait qualifier de postindustriel, elle doit aussi gérer ses friches héritées du passé. Pour cela, elle bénéficie de plusieurs outils mis en place depuis les années 2000, comme le Brownfield covenant ou la politique d’indemnisation financière accompagnant le changement de destination d’une zone constructible en zone naturelle. Toutefois, ce dernier outil se révèle extrêmement coûteux pour la ville, contrainte de pratiquer de nombreux changements de destination pour réduire la consommation des sols. La ressource foncière y est gérée par des partenariats publics-privés mêlant promoteurs privés, agence d’urbanisme et agence de développement régional.

En définitive, on retrouve dans ces villes européennes une partie des outils mis en œuvre dans les territoires français, tels que les plans d’urbanisme pour orienter l’aménagement des villes ou les zones industrielles pour maîtriser la consommation foncière. En particulier, l’objectif de réduction de l’artificialisation des sols est fixé à l’échelle régionale et reporté dans les plans locaux d’urbanisme dans les trois territoires d’étude : soit sous la forme d’objectif chiffré comme à Bergame, soit par la diminution du dimensionnement des surfaces allouées aux activités comme à Vitoria. Certains dispositifs sont en revanche innovants, à l’instar des outils de réhabilitation des friches développés en Flandre. D’autres, plus anciens, sont remis en lumière comme les « ceintures vertes » autour des villes, à l’image de celle de Vitoria-Gasteiz.

Pour finir, l’allocation de compétences aux systèmes administratifs décentralisés explique en partie le niveau et la qualité de l’implication des pouvoirs publics dans la gestion du foncier, ainsi que la survenue ou au contraire la résolution des possibles contradictions obérant la mise en œuvre des diverses réglementations.

Remerciements

Nous remercions, d’abord, l’École urbaine de Sciences Po Paris. Nous remercions Bertrand Vallet, pour son accompagnement bienveillant, ainsi qu’Alexandre Blein pour son partage d’expérience au cours de cette étude.

Nous remercions ensuite les partenaires de l’observatoire des Territoires d’industrie et leurs représentants pour avoir soutenu et suivi ce projet : Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), Intercommunalités de France, Banque des Territoires, Institut CDC pour la recherche, Régions de France et, bien évidemment, La Fabrique de l’industrie qui, en s’engageant dans ce projet collectif, nous a donné l’opportunité de réaliser ce travail stimulant.

Nous remercions chaleureusement Caroline Granier, pour son accompagnement, sa disponibilité et son travail de relecture. Nos remerciements s’adressent également à Vincent Charlet pour ses conseils et réflexions qui ont nourri notre travail. Nous remercions Émilie Binois et Maria Garcia pour leur travail d’édition.

Nous remercions enfin l’ensemble des acteurs rencontrés : universitaires, industriels, collectivités locales, aménageurs, qui ont alimenté notre diagnostic et nous ont fourni le matériau ayant permis de réaliser cette étude.

Introduction

La France était réputée en retard sur les autres pays européens en matière d’effort pour limiter l’artificialisation des sols, quand elle a pris tous ses partenaires de vitesse en adoptant en 2021 une loi contraignante pour atteindre un objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) des sols d’ici 2050 (Languillon-Aussel et Naudin, 2023). Depuis, cette loi ZAN fait couler beaucoup d’encre, incarnant les contradictions qui peuvent survenir localement entre les politiques d’aménagement du territoire et les politiques de développement économique, toutes pourtant mises en œuvre par les collectivités territoriales et les administrations déconcentrées de l’État.

La limitation de l’artificialisation des sols est un objectif européen, que la France a retranscrit dans la loi Climat et résilience du 22 août 2021. Par nature, cet objectif vient contraindre l’extension et l’implantation des entreprises puisqu’il s’agit de plafonner les surfaces foncières qui y sont allouées. Dans les territoires à forte culture industrielle, cette contrainte est ressentie d’autant plus durement que les sites manufacturiers se caractérisent généralement par une forte emprise au sol. Dès lors, de nombreux observateurs s’interrogent sur les moyens possibles de concilier localement attractivité industrielle et gestion durable du foncier.

À cette fin, cet ouvrage étudie les stratégies foncières de trois territoires urbanisés d’Europe qui tous conjuguent la présence significative d’activités industrielles et une politique assumée d’urbanisation durable : Bergame, située à cinquante kilomètres au nord-est de Milan, Vitoria-Gasteiz dans le Pays basque espagnol et Gand au nord-ouest de la Belgique. Ce travail s’inscrit par ailleurs dans la continuité des travaux menés par Duarte et al. (2024) et Ferchaud et al. (2024) sur les outils dont disposent en France les acteurs publics locaux pour accompagner le déploiement des activités productives.

Le premier chapitre présente la trajectoire suivie par ces trois territoires en matière d’usage des sols. Le deuxième chapitre montre comment le système décentralisé, propre à chaque pays, façonne la gestion du foncier dans les villes et les régions européennes. Enfin, le troisième chapitre fournit des exemples d’outils mis en œuvre dans les territoires pour planifier, maîtriser et réhabiliter le foncier industriel.

Figure I — Localisation des trois territoires d’étude

Note au lecteur
Ces études de cas appellent des descriptions et des commentaires à différents niveaux territoriaux, entre lesquels le lecteur doit naviguer. Les plus fréquemment mentionnés sont, par ordre d’échelle croissante, la ville, la province et la région. La comparaison de ces mailles territoriales entre quatre pays (en comptant la France) recèle de nombreuses ambiguïtés possibles, tant du fait d’homonymies ( e.g.  la ville et la province de Bergame portent le même nom) que d’hétéronymies (ce que les Italiens et Espagnols nomment « province » correspond non pas aux provinces mais aux « arrondissements » belges, c’est-à-dire à peu près aux « départements » français). Par souci de clarté, nous parlerons dans cet ouvrage en termes génériques de « régions » et de « provinces », correspondant respectivement aux mailles NUTS 21 et NUTS 3 définies au niveau européen. En outre, sauf précision contraire, le terme  Bergame  désignera toujours par défaut la ville et non la province de Bergame (et ainsi de suite pour les autres territoires étudiés).

Figure II — Correspondance des appellations territoriales

• 1 ‒ NUTS : nomenclature des unités territoriales statistiques.

Planifier, maîtriser, réhabiliter

La compétence des acteurs publics territoriaux explique de façon déterminante l’efficacité avec laquelle les territoires sont accompagnés vers une moindre consommation des sols sans compromettre leur développement économique. En pratique, cela se traduit par le déploiement de divers outils.

Planifier, ou comment gérer le foncier productif futur

Parmi les leviers à disposition des collectivités territoriales pour encadrer la consommation foncière, les principaux outils de planification sont les plans d’urbanisme et les documents de zonage (ou de destination), élaborés par les municipalités. Les plans locaux d’urbanisme des trois villes étudiées s’appuient sur un zonage fonctionnel des surfaces. Ce découpage permet de distinguer les espaces ouverts à l’urbanisation de ceux qui doivent être préservés, participant ainsi à une régulation des fonctions économiques et de l’artificialisation des sols. Ces arbitrages en matière de zonage reflètent des objectifs d’aménagement à moyen et long termes. En outre, puisque chaque niveau territorial émet un plan directeur, les plans locaux d’urbanisme doivent s’articuler avec au moins deux documents d’orientation complémentaires, à mailles plus larges.

En Italie, trois plans coexistent donc, qui correspondent aux trois échelons de compétences locales : le plan territorial régional (PTR), document directeur et stratégique, le plan territorial de coordination provincial, teinté d’une vision politique, et enfin le plan de gouvernement territorial (PGT), équivalent du plan local d’urbanisme français. L’objectif actualisé de réduction de l’artificialisation des sols est directement intégré dans le PGT. Les PGT successifs de la commune de Bergame ont en effet augmenté la surface des terres à ne pas artificialiser (figure 3.1) : de 15,7 millions de mètres carrés de zones libres en 2014, ce chiffre est passé à 16,1 millions en 2023 et devrait encore augmenter dans le prochain plan. Dans le même temps, les surfaces dédiées à de nouveaux bâtis sont réduites. Le territoire urbanisé, quant à lui, demeure stable avec près de 22,7 millions de mètres carrés. Par ailleurs, selon un acteur rencontré sur place, l’artificialisation des sols pour un usage industriel est limitée au pôle technologique du Kilometro Rosso.

Figure 3.1 — Répartition des terres dans les PGT successifs de la ville de Bergame (en mètres carrés)

Source : PGT de Bergame

À Gand aussi, on observe l’imbrication des plans à différents échelons territoriaux. La planification est structurée autour du Plan d’aménagement du territoire flamand (Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, RSV) à l’échelle régionale, complétée par un plan structurel provincial et par la Structuurvisie 2030, vision stratégique de la ville. L’urbanisation obéit au zonage consigné dans le plan de destination, élaboré par la Région flamande. Les affectations précises du sol sont ensuite encadrées par les Ruimtelijke Uitvoeringsplannen (RUP) ou plans d’exécution spatiaux, qui imposent des prescriptions locales d’urbanisme. Ce système de plans complémentaires permet un encadrement coordonné de l’urbanisation et de la consommation foncière. La ville de Gand ne dispose pas par elle-même de réserves foncières à usage industriel ; mais plusieurs zones déjà viabilisées et maîtrisées par d’autres opérateurs publics (notamment l’intercommunalité POM Oost-Vlaanderen et l’agence régionale flamande VLAIO) constituent un stock mobilisable.

À Vitoria-Gasteiz, enfin, le plan général d’ordonnancement urbain (PGOU), qui définit les usages du sol, les zones constructibles et les orientations de développement à l’échelle municipale, doit suivre les directives d’ordonnancement territorial (DOT) données par la région à l’échelle du Pays basque. Ces directives sont par ailleurs déclinées à l’échelle de la province, dans des plans territoriaux partiels (PTP) comme celui d’Álava Central, et pour des thématiques spécifiques avec les plans territoriaux sectoriels (PTS). La ville dispose encore d’un stock de foncier industriel important, en raison notamment d’un processus d’industrialisation plus tardif et plus ordonné qu’ailleurs, et de la présence de sols moins accidentés (Galarza et al., 2012). Selon les données fournies par la mairie de Vitoria-Gasteiz en 2019, environ 97,3 hectares de parcelles étaient encore disponibles. Les prix oscillent entre 60 et 110€ €/m² selon les emplacements, un niveau de prix relativement bas qui reflète à la fois l’abondance relative du foncier et les effets de la régulation publique. L’offre étant encore excédentaire par rapport à la demande, le PGOU ne prévoit pas de nouvelle zone industrielle, hormis les terrains prévus pour les agrandissements de Mercedes, de Michelin et de l’usine de batteries Basquevolt à Miñano.

La « ceinture verte », vaste espace vert récréatif entourant le centre de la ville, constitue un outil de zonage intéressant puisqu’elle limite de facto l’extension urbaine et l’artificialisation des sols. Les précurseurs de cet outil sont les Anglais : le Green Belt Act de 1938 proposait en effet déjà de sanctuariser des ceintures vertes dans les villes. Évoquée à Vitoria pour la première fois dans les années 1980, la ceinture verte n’a été mise en œuvre qu’au début des années 1990. Aujourd’hui, chaque habitant réside à quelques minutes de marche d’un espace vert ; la ville compte 50 mètres carrés d’espaces verts par habitant, contre 31 à Londres et 17 à Barcelone (Burgen, 2023). Cet anneau permet la connexion de cinq grands parcs (Armentia, Olarizu, Salburua, Zabalgana et Zadorra), riches en écosystèmes variés, bien que certaines zones restent à requalifier et que les liaisons écologiques soient encore incomplètes. Un sixième parc sera intégré prochainement à cette trame urbaine. Si on y voit une volonté de la municipalité de privilégier la qualité de vie à l’urbanisation, on peut aussi interpréter sa présence comme le moyen de couper certains parcs industriels, comme le parc de Júndiz, des lieux d’habitations.

Maîtriser, ou comment gérer le foncier aujourd’hui

Les zones industrielles représentent un moyen pour l’action publique de constituer des réserves foncières destinées à l’activité économique, et donc de répondre aux besoins des industriels. Elles se développent le plus souvent en périphérie des centres urbains, sur des fonciers agricoles ou naturels, à proximité des nœuds de transports ou d’un écosystème propice au développement. Selon les promoteurs interrogés, ces localisations répondent à plusieurs besoins exprimés par les industriels : rester à relative proximité d’un bassin d’emplois (généralement le milieu urbain), garantir l’accessibilité du site par les réseaux de transports et notamment une bonne connexion aux réseaux routiers et ferroviaires, permettre la proximité de fournisseurs14 et, bien sûr, viabiliser les parcelles (voir Duarte et al., 2024). Dans ces zones, les promoteurs combinent des zones destinées à la vente et d’autres réservées à la location ; en Espagne certains espaces stratégiques sont en outre gardés hors vente pour garantir un contrôle public.

Initialement promu par la mairie de Vitoria-Gasteiz au début des années 1980 et finalement créé en 1993, l’industrialdeak15 de Júndiz constitue le grand « polygone industriel » de la ville. Fondé par Gilsa avec la participation de Sprilur, le parc compte aujourd’hui plus de 120 entreprises représentant une empreinte foncière de plus de 642 hectares, 80 hectares d’espaces verts et 26 hectares destinés aux installations avec une utilisation dense du sol.

L’efficacité de cet outil a toutefois son revers. La création de parcs d’activités industrielles a en effet constitué la première cause d’artificialisation des sols au Pays basque entre 1987 et 2000 : 2 510,6 hectares ont ainsi été artificialisés pour des zones industrielles, commerciales ou de transport, contre 749,8 hectares pour les zones urbaines (Galarza et al., 2012). Vitoria-Gasteiz, ville verte reconnue, impose des exigences d’aménagement aux zones industrielles, telles qu’un pourcentage minimal de zones vertes dans chaque parc industriel, ainsi que des espaces paysagers soignés comprenant jardins et arbres en bordure des parcelles. Par ailleurs, les agences de développement, telles que AAD ou Gilsa, imposent des ordonnances de construction qui limitent la surface bâtie afin de maîtriser la consommation foncière. Par exemple, dans le parc industriel de Júndiz, seulement 65 % de la surface peut être construite, garantissant le maintien d’espaces non bâtis. Toutefois, une entreprise nous a précisé qu’il n’existait pas de système de recyclage au sein de la zone puisque cette dernière était pas à vocation résidentielle. Ce manque de continuité dans l’accompagnement public révèle une limite quant à la gestion raisonnée des espaces fonciers et urbains.

Enfin, la gestion du foncier ne peut pas être déconnectée de la politique locale de mobilité. Aujourd’hui, la majorité des 37 000 travailleurs de ces zones d’activité résident à Vitoria-Gasteiz, et 87 % d’entre eux utilisent leur véhicule personnel pour se rendre sur leur lieu de travail. Le plan de mobilité des polygones industriels (PMPI) de 2025 prévoit d’améliorer la durabilité des déplacements professionnels au sein des huit zones industrielles de la ville : développement d’infrastructures cyclables reliant les zones d’activités aux quartiers résidentiels, plans de mobilité propres à chaque entreprise, systèmes de covoiturage, lignes de transports en commun adaptées aux horaires de travail, ou encore révision des espaces de stationnement. Le PMPI a comme ambition de renverser la logique usuelle, selon laquelle les déplacements domicile-travail relèvent de la seule responsabilité individuelle. C’est pour cela que son élaboration a relevé d’un processus participatif (cf. encadré). Ce plan s’inscrit dans la continuité du plan de mobilité soutenable et de l’espace public (PMSEP) révisé en 2018 à horizon 2025. Il complète également d’autres initiatives locales telles que le plan spécifique de mobilité de la zone industrielle de Júndiz, approuvé en 2016.

Notons pour finir que, dans les trois territoires industriels étudiés, ont émergé des pôles technologiques : le Kilometro Rosso à Bergame, le parc technologique d’Álava et le Tech Lane Ghent Science Park. Ces derniers peuvent être perçus comme des zones industrielles spécifiques, tournées vers les activités industrielles innovantes. Regroupant approximativement entre 3 000 et 5 000 salariés, selon les sites institutionnels consultés, ils représentent une fraction de l’emploi industriel de l’ordre de quelques pour cent dans chaque province, et jamais plus de 10 %. Il n’en demeure pas moins qu’il s’agit d’activités à haute valeur ajoutée et bénéficiant à ce titre d’un fort niveau de priorité politique. On peut également remarquer que ces pôles technologiques présentent des exemples éloquents de gouvernance partagée entre opérateurs publics, parfois même avec des partenaires privés. Surtout, il s’agit de projets d’aménagement dans lesquels la réponse par anticipation aux besoins fonciers et immobiliers des entreprises est une évidence constitutive : l’offre de parcelles soigneusement calibrées, même de locaux fonctionnels, équipés en gaz techniques, électricité de puissance et autres connexions haut débit, est considérée comme allant de soi pour épargner aux jeunes entreprises les coûts et délais de mise en fonctionnement. Nos missions de terrain ont notamment fait ressortir le Kilometro Rosso de Bergame comme une initiative remarquable. Contrairement à la plupart des parcs technologiques italiens, celui-ci est privé. Situé le long de l’autoroute A4 (Torino-Trieste), à environ dix kilomètres au sud-ouest du centre urbain de Bergame, il a été créé en 2003 par le groupe Brembo, un fabricant de freins localisé à Stezzano. Il est depuis géré par une société dont les actionnaires incluent Brembo, l’université de Bergame, la chambre de Commerce locale et plusieurs entreprises partenaires. Parti d’une emprise initiale d’environ 7 hectares, le parc s’étend aujourd’hui sur plus de 40 hectares, à la suite d’acquisitions successives visant à accueillir des entreprises high-tech dans les domaines de la mécatronique, de la chimie, de la finance technologique et de la recherche industrielle avancée. Pour entretenir son attractivité, le Kilometro Rosso propose en outre de nombreuses aménités aux salariés, comme un service de garderie pour enfants, un centre de sport, des voitures électriques en autopartage ou encore de nombreux points de restauration. Les dernières extensions de 13 000 m² construites en 2023 témoignent de la forte demande pour de nouveaux espaces ; le directeur du site juge d’ailleurs que son offre reste sous-dimensionnée par rapport aux attentes des entreprises. La Confindustria de Bergamo, l’équivalent italien du Medef français, a d’ailleurs déplacé son siège au sein du Kilometro Rosso en 2020. L’association patronale a ainsi souhaité s’implanter au cœur de l’écosystème d’innovation de Bergame, afin de faciliter le dialogue avec les acteurs locaux et de renforcer sa propre visibilité auprès des pouvoirs publics régionaux et nationaux en capitalisant sur la réputation du parc comme pôle de recherche appliquée.

Figure 3.2 — Les caractéristiques de différents parcs technologiques de Bergame, Gand et Vitoria-Gasteiz

Réhabiliter, ou comment gérer le foncier hérité du passé

Constatant le recul progressif de l’activité industrielle traditionnelle et la nécessité d’une meilleure sobriété foncière, les villes de Bergame, Vitoria et Gand ont misé sur des politiques de reconversion foncière, souvent à visée tertiaire ou culturelle, et moins fréquemment destinées à l’industrie16.

La Région flamande a ainsi développé une approche structurée, résolument tournée vers la reconversion de ses friches industrielles. À Gand, une grande partie du patrimoine bâti industriel abandonné a été reconvertie pour offrir des logements, des espaces de loisirs et des locaux d’activité tertiaire. Par exemple, l’entreprise ABC, qui a acquis plusieurs friches autour de son usine, n’anticipe pas de les exploiter à des fins de production mais plutôt pour la formation de sa main-d’œuvre, toujours en partenariat avec les pouvoirs publics. Autre exemple, dans le port historique localisé à l’est de la ville, la réhabilitation des vieux docks (Old Dockyards) prévoit la construction de 1 500 logements et de commerces. Leur réhabilitation est dirigée par la ville de Gand et la Sogent, qui détient 80 % des sols.

Pour ce faire, la municipalité de Gand bénéficie de deux outils relatifs à la réutilisation d’espaces urbanisés et mis en place par la région. Le Brownfield covenant est un premier outil contractuel instauré par le décret flamand du 30 mars 2007 relatif aux requalifications de friches industrielles17. Il repose sur une logique de partenariat entre les autorités publiques flamandes (notamment l’agence de développement économique, VLAIO), les municipalités concernées et les développeurs privés ou semi-publics. Ces contrats offrent des avantages financiers aux porteurs de projets : la suspension des droits de vente, la possibilité d’exonération de la garantie financière demandée par l’agence publique flamande des déchets (Openbare Vlaamse Afvalstoffenmaatschappij, OVAM) en cas de cession de terrains contaminés, la suspension du prélèvement sur les avantages urbanistiques en cas de réaffectation et l’exonération de la taxe d’habitation. En pratique, une fois le projet déclaré admissible, une procédure est engagée, incluant une phase de négociation entre les parties et une consultation publique. Un portail en ligne permet de consulter les sites inscrits dans cette dynamique de reconversion : l’outil est donc transparent et pilotable à l’échelle régionale. Pour autant, il s’agit encore d’un outil à la marge. Ensuite, le 19 juillet 2019, le gouvernement flamand a approuvé un nouveau décret relatif au subventionnement des zones industrielles18 qui encadre plus strictement le développement de ces dernières, tout en poursuivant un objectif de réutilisation du foncier et plus généralement de régulation de l’étalement urbain. Les incitations financières sont désormais supprimées pour les projets greenfield (terrains non urbanisés), les projets brownfield étant désormais les seuls à pouvoir bénéficier d’un soutien public. L’agence VLAIO peut ainsi octroyer des subventions aux porteurs de projets (publics, privés ou issus de partenariats public-privé) pour la reconversion ou la requalification de zones industrielles, notamment lorsqu’il s’agit de friches ou de terrains obsolètes.19 Dans l’ensemble, la Région flamande a donc engagé la revitalisation de ses friches industrielles en s’appuyant sur des partenariats avec les acteurs privés, soutenant leurs projets par des subventions.20

À Bergame, la municipalité n’a pas mis en place de financement pour soutenir la réutilisation de friches. Toutefois, d’après nos entretiens avec les représentants de la ville de Bergame et de l’entreprise Santini, les entreprises peuvent profiter d’une instruction accélérée des autorisations d’urbanisme pour les projets évitant l’étalement urbain. Santini, entreprise de textile pour le cyclisme, en a bénéficié, ce qui lui a permis d’acquérir deux bâtiments abandonnés d’environ 8 000 m² et 7 000 m² en 2021 et d’emménager en 2022. Le site a la particularité d’être situé dans une forêt, avec de grands arbres que Santini a l’obligation de conserver. L’entreprise estime toutefois que, pour favoriser l’implantation d’autres entreprises, des aides financières supplémentaires seraient nécessaires. En effet, à l’exception de quelques cas, les friches industrielles dans la ville basse, héritées de la période de forte croissance de l’industrie à Bergame, ne sont pas réhabilitées pour des usines mais pour des établissements privés proposant des services. Si le patrimoine industriel historique est conservé par la municipalité, sa destination est souvent tertiarisée, en lien avec la stratégie communale d’axer le développement économique sur le tourisme. Pour ce qui est de la Lombardie, la région affiche une certaine volonté de réhabiliter les friches industrielles afin de limiter l’étalement urbain et d’encourager une urbanisation plus durable. La loi régionale 31/2014 de Lombardie cherche à favoriser la réutilisation de friches urbaines, et le Conseil régional travaille encore à des mesures d’incitation à la valorisation du patrimoine bâti existant. La région propose une majoration des contributions au coût de construction pour toute opération consommant du sol agricole, avec un taux plus élevé hors tissu urbain consolidé. À l’inverse, elle propose d’introduire des réductions d’impôts locaux pour encourager la rénovation énergétique et la requalification de bâtiments existants. Toutefois, cette ambition reste largement symbolique en raison du manque d’incitations fiscales et de moyens techniques.

À Vitoria, la ville et ses services municipaux réfléchissent à une stratégie de réutilisation de friches urbaines lorsque leurs réserves foncières seront épuisées. Cela fait suite à une inflexion de la province d’Álava, qui a décidé d’orienter ses politiques publiques vers la réutilisation plutôt que vers l’extension urbaine. Aujourd’hui, dans les anciennes zones industrielles en déclin, la baisse d’activité n’est pas forcément compensée par une réhabilitation, et les espaces sont souvent laissés à l’abandon. Il y a déjà eu à Vitoria des opérations de revitalisation de zones industrielles, comme dans le quartier de Zaramaga, mais cela ne portait pas sur un développement de l’industrie. C’est également le cas pour l’ancienne usine Sidenor, relocalisée en périphérie pour réduire les nuisances locales, et dont le site central a été transformé en centre commercial. Cette opération, bien que réussie sur le plan immobilier, a engendré des effets secondaires notables. En effet, plusieurs commerces du centre-ville historique ont migré vers ce nouveau pôle tertiaire, créant des déséquilibres dans l’activité commerciale urbaine. Des cas de réutilisation du foncier industriel par d’autres industries existent mais cela suppose un bon dimensionnement des locaux pour leur production.

• 14 – Les promoteurs veillent en effet à créer un environnement propice au développement d’écosystèmes industriels. Autour des gros locataires (les « ancrages »), ils s’assurent qu’il y ait suffisamment de terrains et de bâtiments plus petits disponibles pour accueillir des sous-traitants et des entreprises connexes. Les acteurs majeurs comme Mercadona (avec un site de 60 000 m²) ou Mercedes-Benz contribuent à l’attractivité du site, attirant d’autres sociétés à la recherche de synergies locales voire de coopérations inter-entreprises.
• 15 – Parc d’activités d’initiative publique, chaque industrialdeak prend la forme d’une société anonyme financée par les trois institutions ayant des compétences foncières : le Sprilur majoritaire, le conseil provincial et le conseil municipal. Vus comme des moteurs du développement local, les industrialdeak sont caractérisés par la qualité de l’environnement urbanisé et des pavillons construits, la promotion de la durabilité (études d’impact environnemental, gestion durable des parcs d’activités), la création d’emplois et la sophistication des services offerts (Galarza et al., 2012).
• 16 – En raison de contraintes financières importantes, la réhabilitation d’anciens sites industriels est difficilement effective. De fait, ces espaces sont rarement réutilisés à des fins industrielles et sont davantage convertis en zones de loisirs, équipements culturels ou logements mixtes, accentuant la transformation des territoires vers une économie postindustrielle.
• 17 – Voordelen verbonden aan de totstandkoming van een brownfieldconvenant.
• 18 – Ontwikkeling en herontwikkeling van bedrijventerreinen subsidies.
• 19 – L’aide couvre deux types d’intervention : d’une part, la phase préliminaire du projet, correspondant aux études de faisabilité et à la gestion du processus de réaménagement, qui peut être financée à hauteur de 50 % des coûts, à condition que le site présente une problématique complexe empêchant son développement ; d’autre part, les investissements liés à la reconstruction de zones industrielles non rentables, avec un taux de subvention variable selon la nature du site (70 % pour les zones industrielles désuètes, 50 % pour les friches industrielles, jusqu’à 50 % pour les zones non rentables du point de vue de l’aménagement du territoire, et jusqu’à 85 % pour les parcs d’activités stratégiques reconnus et notamment les parcs scientifiques). Les projets commerciaux ou de bureaux ne sont pas éligibles, et les organismes à but non lucratif sont exclus du dispositif. Pour bénéficier de cette aide, le porteur du projet doit être propriétaire du terrain ou disposer d’un droit de propriété suffisant pour y engager les travaux.
• 20 – Une réflexion relative aux parkings a également été engagée par différents acteurs, dont la municipalité de Gand, puisqu’il s’agit d’espaces qu’elle a identifiés comme ayant un fort potentiel de densification. Ce sont également des espaces qui pourraient ne plus être imperméabilisés, afin de permettre une meilleure qualité des sols ainsi qu’une meilleure gestion environnementale. En parallèle, la municipalité travaille sur l’amélioration du réseau de transports en commun, pendant de la réduction des emplacements de parking à qualité de vie constante.

Conclusion

Au terme de cet ouvrage, il apparaît que la règle de zéro artificialisation nette (ZAN) n’est pas incompatible avec l’objectif de renforcement de la base industrielle européenne. En d’autres termes, il est possible pour les collectivités territoriales de proposer une offre foncière adaptée aux besoins des industriels tout en respectant l’objectif de limitation de l’artificialisation des sols. Différentes modalités sont observables chez nos voisins européens, certaines peu encadrées et d’autres au contraire très professionnalisées, dont les détails fins dépendent des conditions locales et tout particulièrement des choix faits dans chaque pays en matière de répartition des compétences politiques et administratives.

Cela étant, nous n’avons pas relevé dans ces trois territoires étudiés de modalité efficace qui consisterait à appliquer la règle ZAN uniformément. Le projet économique des territoires urbanisés, leur histoire, et sans doute plus encore les compétences des collectivités décentralisées et les moyens dont elles disposent sont autant de facteurs qui expliquent la variété et l’efficacité de leurs modes de gestion du foncier industriel, dont une synthèse est proposée dans le tableau ci-après.

Si nous comparons ces modèles à celui ayant cours en France, nous observons que les outils mis en œuvre en matière de gestion du foncier sont assez similaires : des plans d’urbanisme pour définir les implantations futures, et l’aménagement de zones industrielles pour la maîtrise du foncier sur le temps présent. La France est dotée depuis 2010 de sociétés publiques locales pour soutenir l’aménagement territorial ; sur ce critère, le modèle basque dispose d’une très longue avance historique. Pensée dans les années 1970, une ceinture verte entoure Paris. Enfin, concernant la réhabilitation des friches industrielles, la France montre un certain volontarisme qui la distingue. D’un côté, elle vient de se doter d’un outil d’observation (Cartofriches, développé par le Cerema). De l’autre, elle a mis en place une politique des sites « clés en main », mettant l’accent sur la réhabilitation des friches pour un usage industriel. Ce type de politique apparaît novateur au regard des actions mises en place dans nos trois territoires d’étude.

Figure III — Les principaux résultats de l’étude

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Annexe I – Méthodologie

Les villes étudiées répondent à quatre critères : une taille comprise entre 150 000 et 800 000 habitants (ville moyenne), la part de l’emploi industriel dans l’emploi local, l’intégration à un réseau de transport européen et l’existence d’une certaine contrainte au sujet de l’artificialisation des sols.

Nous avons réalisé une trentaine d’entretiens, sur place et en distanciel, avec des acteurs publics, des industriels et des promoteurs immobiliers entre janvier 2025 et mai 2025.

Les entretiens étaient semi directifs, et les questions étaient relatives à l’artificialisation des sols, les besoins en foncier des industriels et la mise en place de stratégies permettant le développement de l’industrie. Un travail de revue de littérature et de diagnostic territorial avait été réalisé en amont de ces voyages de terrain, et facilité par des entretiens avec des chercheurs issus des territoires étudiés. L’étude a également nécessité un travail de fond sur les plans locaux d’urbanisme et les instances de production des politiques publiques décentralisées, dont les modalités varient selon les espaces.

Annexe II – Liste des personnes/organisations interrogées à Bergame

Annexe III – Liste des personnes/organisations interrogées à Gand

Annexe IV – Liste des personnes/organisations interrogées à Vitoria-Gasteiz

L’ École urbaine de Sciences Po prépare chaque année environ 350 étudiantes et étudiants aux métiers de la conception, de la gestion et de la gouvernance urbaine et territoriale, à travers quatre masters de formation initiale (Stratégies territoriales et urbaines, Urbanisme, Governing the large metropolis, Governing ecological transitions in cities), quatre doubles diplômes internationaux, plusieurs doubles diplômes et partenariats avec des écoles d’ingénieurs, et un executive master à destination des professionnels des territoires. L’École urbaine se caractérise, d’une part, par une articulation étroite avec la recherche et, d’autre part, une forte professionnalisation, grâce à son Lab, ses 40 projets collectifs et ses 4 voyages d’études par an.

Basile de Bryas est étudiant en master Stratégies territoriales et urbaines (STU) au sein de l’École urbaine de Sciences Po Paris. Il a auparavant suivi un cycle d’ingénieur en génie mécanique et électrique à l’École spéciale des travaux publics (ESTP).

Claire Pernot–Masson est étudiante en master Stratégies territoriales et urbaines (STU) au sein de l’École urbaine de Sciences Po Paris. Elle a intégré cette formation à la suite de trois années de classe préparatoire littéraire, où elle a développé un intérêt pour la géographie de terrain et l’histoire de l’industrie.

Chloé Ruivo est étudiante en master Stratégies territoriales et urbaines (STU) au sein de l’École urbaine de Sciences Po Paris. Issue d’un département rural, la Nièvre, auquel elle reste très attachée, elle s’intéresse aux politiques de revitalisation, de développement économique des territoires, et de rénovation urbaine.

Tom Sename est étudiant en master Stratégies territoriales et urbaines (STU) au sein de l’École urbaine de Sciences Po Paris. Originaire de Dunkerque, le thème de la réindustrialisation et le rôle des territoires dans celle-ci l’intéressent particulièrement. En parallèle de ses études, il est également conseiller politique d’élus locaux.